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Perception
du rôle et de l’action de la Police de l’environnement par les
associations de |
Rapport réalisé pour le Ministère
de la Région wallonne,
Direction Générale des Ressources Naturelles et de l'Environnement
Décembre 1998
Ce rapport ne porte que sur le rôle de la DPE en matière de contrôle des pollutions, et plus particulièrement sur la perception de ce rôle par le public, au travers des associations membres d’Inter-Environnement Wallonie et de l’expérience des éco-conseillers communaux.
Bien que la crédibilité de la DPE ne dépende pas seulement de son fonctionnement propre, une police de l’environnement efficace et crédible est essentielle à la restauration d’un climat de confiance entre les institutions publiques et la population.
Les conclusions et recommandations qui suivent sont une synthèse reprenant:
Plusieurs propositions sont faites concernant les domaines d’intervention de la DPE, les rôles des différents intervenants en cas de pollution ou d’infraction en environnement, le traitement des plaintes, le contrôle et la répression des infractions environnementales.
Ainsi par exemple:
1/ Les domaines d’intervention de la DPE mériteraient d’être précisés, non seulement dans la population, mais aussi auprès des autres acteurs que sont en particulier les instances communales et les services de police et de gendarmerie. En outre, l’efficacité de la DPE serait affinée en faisant mieux connaître dans le public les compétences en la matière de la commune, en particulier de la police communale et du bourgmestre.
2/ Une meilleure collaboration pourrait être mise en oeuvre en particulier avec les éco-conseillers communaux et la police communale, afin de maîtriser la charge de travail des agents de la DPE.
3/ Au niveau du traitement des plaintes, c’est principalement la réception et le suivi du dossier qui sont de première importance pour le plaignant. Celui-ci doit être tenu informé de l’évolution du dossier.
4/ La répression des infractions
Pour d'aucuns, la DPE semble se préoccuper d’abord de régulariser les situations irrégulières et de ne verbaliser qu’en dernier recours. Ce principe de régularisation, sans que le contrevenant ne soit poursuivi, est mal ressenti par la population: "la DPE légalise la pollution" sans pénaliser le contrevenant. Le principe de la régularisation n’incite pas non plus les exploitants à veiller d’initiative à obtenir les autorisations et permis nécessaires et à en respecter les conditions. Tout en se gardant le pouvoir d’apprécier les situations au cas pas cas, il serait normal que la mise en demeure de régularisation soit assortie d’un P.V. ou d’une amende.
L’action de la DPE dépend aussi essentiellement de l’efficacité de l’institution judiciaire. Des procédures longues, des P.V. classés sans suite, des peines dérisoires, portent atteinte au crédit de la DPE.
Les agents de la DPE devraient disposer de pouvoirs concrètement contraignants, tels que, entre autres, un système d’amendes administratives rapide et efficace, ce afin d’être crédible face aux contrevenants les moins scrupuleux et les grosses installations.
5/ Enfin, la DPE joue aussi un important rôle dans la prévention des infractions à l’environnement notamment par le biais d’actions de contrôles sectoriels.
Ce rapport est effectué dans le cadre de l’une des missions spécifiques de la Convention "Assistance au public en matière de prévention des pollutions et d’accès à l’information", et porte sur la perception, par le public, du rôle de la DPE en matière de contrôle des pollutions.
Il comprend une présentation de la DPE, telle que peut la percevoir la population au travers des actions et documents qui lui sont accessibles, en particulier les rapports d’activités annuels de la DPE.
Dans une deuxième partie, les fonctions de la DPE sont énumérées, ainsi que les compétences de chaque intervenant que sont, outre la DPE, la commune et le bourgmestre, la DNF, les services de police et de gendarmerie.
Une troisième partie rend compte des résultats d’une enquête menée en avril-mai 1998 auprès des associations membres d’Inter-Environnement Wallonie et des éco-conseillers communaux.
Les conclusions et quelques propositions d’amélioration sont présentées dans une quatrième partie. Ces conclusions se fondent sur les données reprises dans les points précédents ainsi que sur les résultats d’un tour d’horizon réalisé auprès des associations membres au début de 1997 à l’occasion de la rencontre d’Inter-Environnement Wallonie avec la DPE le 6 mars 1997. Enfin, elles prennent également en compte les expériences des chargés de mission d’Inter-Environnement Wallonie.
Une première information, accessible à la population, concernant la DPE est celle contenue dans les rapports d’activités annuels de la DPE.
La Division de la police de l’environnement (DPE), au sein de la Direction générale des ressources naturelles et de l’environnement (DGRNE) a été créée par l’arrêté du Gouvernement wallon du 19 juillet 1990 fixant le cadre organique du Ministère de la Région wallonne. L’arrêté du 23 décembre 1992, portant désignation des agents compétents pour rechercher et constater les infractions en matière de protection de l’environnement (M.B., 20 février 1993), consacre le rôle de la DPE en matière de contrôle des pollutions en Région wallonne.
La DPE est composée d’un service central et de 4 directions extérieures (Mons, Charleroi, Namur, Liège). Les directions extérieures effectuent les contrôles à l’émission auprès des entreprises, soit d’initiative, soit après une plainte. Elles recherchent et constatent sur plainte ou d’office, les infractions aux différentes législations environnementales: en matière de déchets, de protection des eaux et des sols, de l’air et du bruit.
Les "usagers prioritaires" de la DPE sont "les autorités publiques, les autorités judiciaires et les plaignants".
Enfin, dans le cadre de sa mission de contrôle, la DPE réalise des campagnes de contrôles thématiques. Ainsi, en 1997, ont été systématiquement contrôlés: les laboratoires qui manipulent les OGM, les cabines de peinture et les stations de distribution de carburant. En 1996, ce contrôle systématique a porté sur les imprimeries.
Les pouvoirs de la DPE
Selon les rapports d’activités annuels de la DPE, le lecteur peut retenir que:
Mais que peut faire concrètement la police de l’environnement, dans tous les cas où il n’y a pas urgence, si ce n’est remettre un avertissement et transmettre un P.V. au Parquet? Pour beaucoup, c’est une question sous-jacente.
Le Service SOS Pollutions
Le Service SOS Pollutions est un service de la DPE. Il peut être appelé pour "une intervention urgente sur le terrain (prélèvements, analyses, audition de témoins...) en cas de pollution constituant une menace grave pour un écosystème". Une permanence est assurée 24 h sur 24. Le numéro d’appel unique est le 070/ 23 30 01.
Le Service juridique de la DPE
Le service juridique de la DPE gère les aspects juridiques des missions de la DPE et notamment les questions que soulèvent l’application des règlements en vigueur, ce en relation avec l’Office wallon des déchets, la DPPGSS et la Division de l’eau. Depuis 1996, les rapports annuels reprennent un tableau des arrêts rendus: "L’observatoire de la jurisprudence".
Les autres missions de la DPE
Les missions de la DPE ne sont pas exclusivement limitées au contrôle. Il faut ajouter:
La DPE rend aussi un avis sur les performances environnementales des entreprises notamment dans les dossiers de demandes d’aide à l’investissement dans le cadre des lois d’expansion économique.
Quelles sont les bases légales et les compétences pénales en matière de droit de l’environnement? Quels sont les différents acteurs? Pour la population, ce n’est pas toujours évident de discerner les rôles de chacun.
D’une manière générale, c’est toujours au Parquet que seront adressés les procès-verbaux constatant des infractions en matière d’environnement. C’est le Procureur du Roi qui examine la plainte et qui estime s’il y a un non-lieu, classe l’affaire sans suite, propose au contrevenant une transaction ou poursuit le contrevenant devant les juridictions répressives (amendes, emprisonnement etc.).
Les agents de la DPE, de la DNF, de la police et de la gendarmerie qui, dans le cadre de leur mission, constatent une infraction à la législation environnementale, peuvent dresser un P.V. dénonçant les faits et le transmettre au Parquet aux fins de poursuite.
Dès qu’un P.V. est rédigé par un agent de la DNF, de la DPE, de la police ou de la gendarmerie, il est couvert par le secret de l’instruction. Le secret a été institué dans l’intérêt de l’action publique et il appartient au seul Procureur général de décider si cet intérêt ne s’oppose pas à ce que les parties ou des tiers soient autorisés à prendre connaissance et à lever copie des pièces couvertes par ce secret.
Le décret sur la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement en son article 10 limite également l’accessibilité aux procès-verbaux dans la mesure où l’exercice du droit à l’accès à l’information est susceptible de porter atteinte au secret des procédures engagées devant les juridictions.
Des agents de police judiciaire
L’arrêté du 23 décembre 1992, portant désignation des agents compétents pour rechercher et constater les infractions en matière de protection de l’environnement (M.B., 20 février 1993) consacre le rôle de la DPE en matière de contrôle des pollutions en Région wallonne.
"Sans préjudice des attributions des officiers de police judiciaire, les fonctionnaires et agents de la DPE affectés au contrôle sont chargés de rechercher et constater les infractions aux dispositions légales prévues en matière de contrôle en matière de bruit, de la pollution des eaux, de l’air, des déchets et du sol."
Les fonctionnaires et agents de la DPE se voient reconnaître la qualité d’agent de police judiciaire "à compétence restreinte". Ils doivent prêter serment devant le tribunal de première instance.
La mission de surveillance de la DPE
Les fonctionnaires et agents chargés de la surveillance des établissements classés, peuvent:
* interroger toute personne sur tout fait dont la connaissance est utile à l’exercice de la surveillance;
* se faire produire sans déplacement ou rechercher tout document, pièce ou titre utile à l’accomplissement de leur mission, en prendre copie, ou l’emporter contre récépissé.
Le bourgmestre dispose des mêmes prérogatives.
La DPE a pris l’initiative d’un contrôle systématique ponctuel de certains secteurs (imprimeries, laboratoires etc.). Il semble, du moins est-ce perçu ainsi, que la DPE par ailleurs intervienne essentiellement sur base de plaintes, relayées ou non par la commune, plus rarement à la demande de la DPPGSS. Les rapports annuels de la DPE mentionne un nombre de contrôles d'office (3 424 au total pour 1997, dont 1 812 établissements classés).
Que fait la DPE en cas d’infraction?
En cas d’infraction, les agents de la DPE peuvent:
Le délai octroyé pour régularisation peut être prolongé une fois. L’agent de la DPE doit informer le bourgmestre et le Procureur du Roi. A l’échéance du délai, ou de sa prorogation le cas échéant, l’agent de la DPE dresse rapport et le transmet dans les 15 jours au contrevenant et au Procureur du Roi.
Les sanctions administratives
En cas de pollution grave, nécessitant une intervention urgente afin de la faire cesser, ou encore en cas d’infraction à la législation, la DPE dispose de pouvoirs importants tels que par exemple faire arrêter l’exploitation d’une entreprise, poser des scellés, faire cesser un déversement d’eau usée, interdire un déplacement de déchets... (décret du 27 juin 1996 relatif aux déchets (M.B., 2 août 1996), et projet de décret relatif au permis d’environnement). Elle dispose des mêmes pouvoirs "en cas de danger potentiel pour l’homme ou l’environnement et si l’exploitant refuse d’obtempérer aux instructions du fonctionnaire ou de l’agent compétent".
Procédures possibles:
- L’intervention de la DPE peut résulter d’une action en cessation introduite par l’administration.
- La DPE fait rapport à l’autorité compétente (bourgmestre, Députation permanente, Division de l’eau....) qui prend les mesures.
- La DPE prend directement les mesures, en cas d’inertie du bourgmestre ou en cas de danger imminent.
La DPE peut se faire assister par la police et la gendarmerie.
Le décret relatif aux déchets et le projet de permis d’environnement prévoit pour certaines infractions, un système d’amendes administratives. Celui-ci, tout en étant complémentaire aux procès-verbaux, pourrait être un système efficace et rapide jouant un rôle dissuasif. Malheureusement, le législateur n’a prévu des amendes administratives que pour des infractions mineures et la procédure demeure fort lourde et longue.
Les agents de la DPE disposent des mêmes prérogatives que le bourgmestre (voir 3.3.), en cas de danger imminent, ou en cas d’inertie du bourgmestre.
La DPE a par ailleurs toujours la possibilité de proposer aux autorités compétentes (commune, députation permanente, ministre) la modification, la suspension ou le retrait d’une autorisation d’exploiter ou d’un permis. L’exploitant peut introduire un recours auprès de l’autorité compétente (Députation permanente, Ministre de l’environnement). Celle-ci doit statuer en bonne et due forme. A défaut, ces propositions de modification, suspension ou retrait d’un permis, restent lettre morte.
En application de l’article 133 de la loi communale, le bourgmestre est chargé de l’exécution des lois, décrets, arrêtés et règlements pris par l’Etat, la Région, les provinces et la commune. Il est donc chargé de vérifier si cette exécution est conforme.
Il agit en quelque sorte comme premier magistrat de la commune. C’est ainsi que dans les communes où il n’existe pas de commissaire de police, il exercera les fonctions de police judiciaire. En cette qualité, il pourra rechercher et constater les infractions, recevoir les plaintes, réunir les preuves et transmettre les dossiers au Parquet en vue de poursuite. Il est, par ailleurs, le chef de la police.
Le bourgmestre a une fonction de maintien de la propreté, salubrité, sûreté et tranquillité publiques (art. 135 de la Loi communale).
A côté de cette fonction de police judiciaire, le bourgmestre exerce également une fonction de police administrative. Cette fonction lui permet, en cas d’atteinte grave portée à "la paix publique" et par extension on peut y assimiler les atteintes à la qualité de l’environnement, de prendre des mesures d’urgences de police visant à supprimer le trouble (par exemple, interdire l’accès à l’installation, mettre les scellés....). Ces mesures doivent être proportionnelles à la gravité de la nuisance (pas question de fermer une entreprise suite à dépassement de normes dans les eaux déversées par exemple). Son intervention est requise également dans les cas d’urgence "lorsque le moindre retard pourrait occasionner des dangers ou des dommages pour les habitants" (art. 134 de la Loi communale).
En ce qui concerne les établissements classés, le projet de décret relatif au permis d’environnement prévoit en ses articles 71 et 74, que le bourgmestre peut:
Ces mesures peuvent être prises dans les cas suivants:
Ces mesures peuvent être prises par le bourgmestre d’office ou sur base d’un rapport d’un fonctionnaire ou agent chargé du contrôle.
Le bourgmestre est chargé de veiller à la bonne exécution des textes légaux. C’est le cas plus spécifiquement du décret relatif au permis d’environnement et de ses arrêtés d’exécution. Le bourgmestre a les mêmes prérogatives que celles citées pour les agents de la DPE en matière de surveillance des établissements classés (article 61 du projet de décret) (voir 3.2.).
La police judiciaire et la gendarmerie sont chargées d’une mission de police de base (maintien de l’ordre, répression d’infraction). Dans ce cadre, elles peuvent être amenées à interdire des agissements contraires à l’ordre public. C’est ainsi que dans le cas d’une pollution, la police et la gendarmerie prendront les mesures nécessaires pour la faire cesser et que les faits constitutifs d’une infraction feront l’objet d’un procès verbal transmis au Parquet du Procureur du Roi à qui il appartiendra d’entamer, le cas échéant, des poursuites devant les tribunaux répressifs.
La police et la gendarmerie agissent soit sur base d’une plainte individuelle, soit d’une réquisition du bourgmestre ou du Procureur du Roi.
C’est au Procureur du Roi que sont adressées toutes les plaintes émanant de particuliers, ainsi que les P.V. constatant une infraction qui ont été rédigés par la police, la gendarmerie, les membres de la DPE et de la DNF (ces derniers devant pour ce faire avoir la qualité d'agent de police judiciaire).
La Division de la nature et des forêts (DNF), au sein de la DGRNE, est chargée d’assurer la gestion écologique du milieu naturel. Elle met en oeuvre et s’assure du respect de différentes législations: conservation de la nature, code forestier, chasse et pêche.
L’article 5 de l’actuel Code forestier énonce que le Gouvernement fixe les règles selon lesquelles les fonctionnaires de l’administration forestière sont agents forestiers, préposés ou gardes forestiers.
En application de l’article 120 de l’actuel Code forestier ces agents, préposés ou gardes sont chargés des poursuites en réparation de toute infraction commise dans les bois et forêts soumis au régime forestier. Les poursuites sont exercées par les agents forestiers au nom de l’administration forestière sans préjudice du droit qui appartient au Procureur du Roi.
Les agents de la DNF recherchent les délits et contraventions de police portant atteinte aux propriétés rurales et forestières ainsi qu’en matière de conservation de la nature, de la chasse et de la pêche. Les agents forestiers sont aussi chargés de rechercher et de constater les infractions en matière de (arrêté du 23 décembre 1992):
Ces agents recherchent et constatent les infractions. Celles-ci sont consignées dans un procès-verbal qui est transmis au Parquet aux fins de poursuite.
Dans le cadre de leur mission, ces agents exercent leur fonction en qualité d’agent ou officier de police judiciaire en application de l’article 9 du code d’instruction criminel.
Les rapports entre la DGRNE et la gendarmerie font l’objet d’un accord formalisé dans un protocole ratifié le 15 octobre 1997 par les ministres de l’intérieur et de la justice (fédéral) et de l’environnement (régional).
En application de cet accord et en vue d’assurer leurs missions respectives en matière d’environnement, la DGRNE et la gendarmerie ont voulu consolider et approfondir leurs actions. C’est ainsi que cet accord instaure une complémentarité dans la formation des agents de la DNF, de la DPE et de la gendarmerie.
La DGRNE propose à la gendarmerie un programme de formation relatif à la protection de l’environnement en vue d’une adaptation de la formation de base du personnel de la gendarmerie. De plus la DGRNE informe régulièrement la gendarmerie de toute nouvelle réglementation, toute information ou toute publication environnementale.
La gendarmerie propose une formation des agents de la DNF et de la DPE portant sur le tir, les techniques de défense et d’intervention et les méthodes d’investigation policière et judiciaire. De plus, la gendarmerie informe régulièrement la DGRNE de toute nouvelle réglementation sur la fonction d’agent et d’officier de police judiciaire et sur l’emploi des armes.
En outre, "la gendarmerie, dans le cadre de ses missions, exerce en matière d’environnement, un rôle de signal et de relais avec la DGRNE. La gendarmerie exerce ses activités soit sur la base de plainte, le cas échéant avec l’aide technique de la DGRNE, soit de manière pro-active ciblée en concertation étroite avec la DGRNE, soit d’office ou sur réquisition du Ministère public" (Protocole d’accord).
Des modalités de concertation et de coordination sont prévues entre les directeurs des services extérieurs, les inspections générales de la DPE et DNF et la gendarmerie ou encore pour les missions de police spécialisée entre la Direction générale de la DGRNE et l’Etat-major de la gendarmerie.
Les éco-conseillers en commune et les associations membres de la fédération ont été contactés par courrier. Nous leur avons demandé de remplir un questionnaire et nous le renvoyer. Ce questionnaire est repris en annexe.
Quarante-six questionnaires ont ainsi été dépouillés: 23 provenant des éco-conseillers communaux et 23 des associations. Cette enquête ne peut être considérée que comme un coup de sonde. Elle n’a pas valeur statistique. Il semble que le faible taux de réponses de la part de nos associations membres résulte du fait que la DPE est encore méconnue (son rôle, où et comment y faire appel, qui peut y faire appel et dans quel cas).
Un tableau global des résultats est repris en annexe. Pour chaque question, on a repris le nombre de questionnaires qui ont pu être exploités.
Nous avons complété les données reprises dans les questionnaires par des contacts téléphoniques avec les éco-conseillers (4), et les représentants des associations (8) afin d’affiner les réponses et de bien comprendre les situations rencontrées par les personnes qui ont rempli les questionnaires.
Enfin, ces résultats sont recoupés par les conclusions d’une "enquête" menée en 1997 par IEW et présentés lors de la journée de rencontre d’Inter-Environnement Wallonie avec la DPE le 6 mars 1997. A cette occasion, Inter-Environnement Wallonie avait sollicité ses associations pour qu’elles lui fassent part de leur expérience lors de contact avec la DPE. Douze associations avaient répondu.
Ils font fréquemment appel aux services de la DPE. Ils appellent directement les directions régionales et utilisent peu ou pas du tout le numéro vert et celui de SOS Pollution.
Les demandes
Les cas relevés sont essentiellement relatifs à des problèmes en matière de déchets ou de pollution des eaux. Dans une moindre mesure, la DPE est appelée à la rescousse pour des problèmes de bruit, de pollution de l’air et de sols. Régulièrement, les cas soulevés relèvent du contrôle des établissements classés: vérification des conditions d’exploiter, constat d’établissements qui ne sont pas en règle d’autorisations et dont les exploitants sont par la même occasion invités à se mettre en ordre.
La DPE est contactée de temps à autre pour des questions de destruction de sites, de modification du relief du sol, de dépôts de véhicules et mitrailles ou pour obtenir l’un ou l’autre renseignement à propos de la législation.
Tableau des demandes
| Domaines d’intervention | demandes des éco-conseillers (n= 22) |
demandes des associations (n=23) |
total des demandes (n=45) |
|---|---|---|---|
| Bruit | 12 | 3 | 15 |
| Pollution des eaux | 17 | 15 | 32 |
| Pollution de l’air | 9 | 7 | 16 |
| Pollutions des sols | 9 | 8 | 17 |
| Destruction de sites | 3 | 5 | 8 |
| Déchets | 18 | 15 | 33 |
| Etablissements classés | 7 | 5 | 12 |
| Autres | 3 | - | 3 |
Le contact avec la DPE est jugé unanimement bon à excellent. Il s’apparente plus dans certains cas à une collaboration, du fait de contacts fréquents. Les contacts téléphoniques se passent bien, en particulier le premier.
Un bémol toutefois: on ne décroche pas toujours le téléphone, il faut parfois réessayer... Les appels téléphoniques ne sont pas toujours judicieusement bien orientés par la standardiste.
La procédure suivie en cas d’appel semble être assez systématique: la réponse étant presque toujours que le service va mener une enquête. Celle-ci consiste souvent en une visite sur place, suivie d’un rapport. Dans certains cas, il y a une collaboration étroite entre le conseiller communal et l’agent de la DPE, avec un échange d’informations et de rapports jugé constructif.
Certains, tout en appréciant le contact avec la DPE, nous signalent cependant:
Il y-a-t-il une information en retour de la part de la DPE?
Les conseillers qui ont répondu au questionnaire estiment qu’ils reçoivent une information en retour, du moins dans la plupart des cas, sans que ce soit cependant systématique. Trois sur 23 disent ne pas recevoir d’information en retour à leur demande. Cette appréciation résulte sans doute de la formulation de la question. Le fait est que le demandeur ne reçoit pas toujours spontanément une information suite à son appel mais doit parfois rappeler ou reprendre l’initiative (ceci est précisé par 4 (sur 23) des conseillers qui ont rempli le questionnaire ainsi que par les vérifications téléphoniques subséquentes).
Cette information en retour est fournie le plus souvent par téléphone et/ou envoi d’une copie du rapport (parfois à la demande du conseiller). Parfois l’information est fournie par lettre, visite sur place, copie de courrier, rencontre (à la demande du conseiller ou à l’initiative de l’agent) ou encore un simple contact téléphonique.
La DPE informe-t-elle le demandeur de ses démarches?
L’éco-conseiller est dans la plupart des cas informé d’une visite de la DPE sur le terrain, au préalable ou a posteriori.
Quatre des conseillers interrogés (sur 23) disent ne pas être informés d’une telle visite, et le regretter: l’éco-conseiller sur place et la DPE pourraient travailler de concert.
Dix éco-conseillers sur 22 pensent que la DPE ne prévient pas le contrevenant de sa visite. Cinq pensent que la DPE le prévient. Et si trois avouent ne pas savoir, 4 jugent clairement que ça dépend des situations. Une situation n’est pas l’autre. Dans certains cas, la DPE peut prévenir afin de rencontrer le responsable; dans d’autres cas, une visite surprise peut révéler bien des choses. Il serait sans doute souhaitable que l’éco-conseiller soit tenu au courant des démarches de la DPE.
Selon 17 questionnaires sur 21, la DPE propose généralement de rencontrer l’entreprise ou la personne incriminée avec l’éco-conseiller.
Il est très fréquent que l’éco-conseiller recontacte la DPE (d’après 20 questionnaires sur 22), mais ce n’est pas systématique. Un conseiller nous dit que la collaboration est telle qu’ils se tiennent réciproquement au courant: ce n’est pas nécessairement l’éco-conseiller qui rappelle le premier. La formulation du questionnaire ne permet pas de déterminer dans quel délai l’éco-conseiller rappelle la DPE pour avoir des nouvelles, ni celui dans lequel la DPE en aurait donné spontanément.
Si l’éco-conseiller recontacte la DPE, il reçoit très souvent un compte-rendu des actions menées depuis son appel (16 questionnaires sur 19) et on lui dit que l’affaire suit son cours (3 questionnaires). Cela dépend bien évidement aussi des cas. Un conseiller nous rapporte qu’il ne reçoit de compte-rendu que dans le cas de contrôle d’établissements classés.
Les résultats
Les conseillers sont globalement satisfaits des services de la DPE. Ils estiment que son action mène généralement à une amélioration des problèmes rencontrés sur le terrain, avec notamment l’imposition de mesures pour atténuer le problème (12 sur 23).
Pour les autres, l’action menée ne donne guère de résultats (11 questionnaires sur 23).
Les résultats obtenus sont selon les conseillers, le plus fréquemment (sur les 23 questionnaires):
- une atténuation de la nuisance (20);
- la fin de la nuisance (8);
- la pose de scellés (7, bien que peu fréquent);
- l’envoi au Parquet (12);
- l’ouverture d’un dialogue (16, mais parfois à l’initiative du conseiller).
On notera encore que l’éco-conseiller a parfois l’impression que pour la DPE l’important est d’abord que le contrevenant soit en règle administrativement.
Les délais avant d’arriver à un résultat sont variables selon les cas, et varient entre plusieurs semaines (9), plusieurs mois (8), ou quelques jours (6): cela dépend vraisemblablement des situations. Certaines situations perdurent plusieurs années.
Tableau de la perception des résultats suite à l’intervention de la DPE (question 13)
"Avez-vous observé des changements sur le terrain suite à votre plainte?"
Réponses des |
Réponses des associations |
Total | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| oui | 12 | n=23 | 6 | n=18 | 18 | n= 41 |
| non | 3 | 9 | 12 | |||
| parfois | 8 | 3 | 11 | |||
| Si oui, lesquels? | ||||||
| La nuisance a cessé | 8 | n= 20 | 2 | n=9 | 10 | n=29 |
| Des mesures ont été prises pour atténuer le problème | 20 | 7 | 27 | |||
| Des scellés ont été posés | 7 | 7 | ||||
| L’affaire est envoyée au Parquet | 14 | 1 | 13 | |||
| Un dialogue s’est ouvert | 16 | 3 | 19 | |||
Les éco-conseillers rapportent qu’ils ont parfois connaissance d’éventuelles poursuites judiciaires (8 questionnaires sur 23). Plus exactement, ils savent qu’une action en justice a été introduite, mais ne sont généralement pas tenus au courant des suites du dossier. Treize conseillers disent ne pas avoir connaissance d’éventuelles suites judiciaires, et certains mentionnent qu’ils le regrettent. Deux disent éviter sciemment d’en arriver là et préférer aboutir par une autre voie.
Avec une belle unanimité, les conseillers trouvent que leurs doléances sont prises en compte par la DPE.
Des suggestions d’améliorations
Pour améliorer les performances de la DPE, ils suggèrent (sur 20 questionnaires):
- d’augmenter le personnel (12);
- de développer des antennes locales (11);
- de mieux informer le plaignant de la suite donnée au dossier (10);
- de donner plus de pouvoirs aux agents sur le terrain (9);
- d’assurer une meilleure formation du personnel (4);
- d’élargir le cadre de compétences de la DPE (4).
Ils suggèrent également :
- d’assurer la formation des polices et gendarmes dans chaque commune;
- d’assurer la collaboration régulière avec les conseillers en environnement et polices communales;
- de faire systématiquement toutes les visites de terrain avec un représentant des services communaux, y compris dans les cas de plaintes émanant de la population;
- d’organiser l’information sur le suivi judiciaire (amendes encourues, obligation de remise en état...);
- de développer des moyens d’investigation permettant de cerner et évaluer les sources de pollution;
- d’augmenter les pouvoirs des éco-conseillers communaux pour les problèmes environnementaux;
- d’agir au niveau des parquets;
- de simplifier les procédures administratives;
- d’améliorer la capacité d’intervention rapide de la DPE.
D’aucuns trouvent que plutôt que d’augmenter le personnel de la DPE, ou d’augmenter ses pouvoirs, ou encore de développer des antennes locales, il serait plus judicieux de mieux assurer la coordination avec le personnel communal sur le terrain. De plus avec les moyens modernes de communication (véhicules, modems, GSM, courrier électronique) des antennes locales seraient superflues.
Il apparaît aussi, d’après plusieurs questionnaires (8), que les relations des conseillers avec les agents de la DPE dépendent de la compétence et de la personnalité de ces derniers: elles peuvent être excellentes dans certains cas, et pour d’autres, beaucoup moins: "tout dépend de la personne", de sa compétence, de sa formation au départ...
Plusieurs éco-conseillers suggèrent également que le service environnement communal reçoive systématiquement un rapport de visite de la DPE quand celle-ci s’est déplacée dans la commune suite à une plainte d’un riverain.
Sur base des questionnaires remplis, il s’avère que si certaines associations font régulièrement appel à la DPE, dans la plupart des cas, le recours à la DPE est très peu fréquent (sur 23 questionnaires, 15 disent avoir eu recours à la DPE 1 à 5 fois, 3 de 5 à 10 fois, et 5 associations plus de 10 fois).
C’est d’abord par un contact téléphonique, au numéro propre de la DPE (15) que les associations contactent la DPE, mais aussi par courrier (8) et par le numéro de SOS Pollution (3). Plus accessoirement par le numéro vert ou encore par fax.
A noter que le plaignant ne sait pas toujours où adresser sa missive.
Les demandes
Les problèmes soulevés relèvent des domaines de l’eau et des déchets (15 chacun), ensuite du sol et de l’air (8 et 7), et enfin des conditions d’exploiter des établissements classés, de la destruction des sites et du bruit (5, 5 et 3). A l’exception du bruit, ce classement des problèmes pour lesquels la DPE est sollicitée est le même que celui rapporté par l’enquête auprès des éco-conseillers.
La majorité des plaignants disent être plutôt bien reçus, en particulier lors d’un premier contact avec la DPE (16 sur 20 questionnaires). Trois nous rapportent avoir été bien ou mal reçus selon les cas, et un plutôt mal reçu.
Quelle est la réponse de la DPE lors d’un premier appel?
Dans la grande majorité des cas, la DPE annonce qu’elle va mener une enquête (17 sur 22 questionnaires). Dans certains cas, qui ne semblent pas être la règle (2), la DPE a demandé d’introduire une plainte écrite à l’aide d’un "formulaire de demande d’intervention". La DPE peut se déclarer incompétente et renvoyer à la police communale (3) : remblaiement d’un fond de vallée, incinérations de déchets. (La police communale peut de son côté renvoyer le plaignant à la DPE). Parfois le service de la DPE contacté peut renvoyer à un autre centre.
Quelques réponses extraordinaires sont rapportées:
- "Monsieur, nous devrions fermer cette entreprise, mais je ne vous promets pas de le faire";
- "Contactez donc la police communale, nous, nous occupons des grosses pollutions";
- SOS Pollution: "On vient mais si on ne trouve pas le coupable, les frais seront à votre charge".
Deux associations font remarquer que lorsque SOS Pollution est contacté la nuit ou le week-end, l’incident est rapporté dès que possible au centre concerné. Qu’en est-il d’une intervention urgente? Ou encore en contactant la DPE, pour un problème d’odeurs ponctuel récurrent, le service demande d’introduire une demande par écrit. Comment la DPE pourrait-elle constater un phénomène de pollution si elle ne se déplace pas quand il a lieu? Pendant les week-ends, la DPE ne répond pas (SOS Pollution bien). "Il faudrait une autorité capable de constater et de verbaliser même pendant les congés".
Les demandeurs reçoivent-ils une réponse en retour de la part de la DPE?
Selon 12 associations (sur 21), le demandeur ne reçoit pas une information en retour de la part de la DPE. Cinq associations disent recevoir une information en retour. Et 3 disent avoir reçu une information en retour dans l’un ou l’autre cas, sans que ce soit une règle générale.
Les réponses à cette question ont été spécifiquement vérifiées par contacts téléphoniques subséquents. A noter qu’il est fréquent qu’elles obtiennent l’information indirectement: par un Comité d’accompagnement, par l’éco-conseiller, par la commune...
L’information en retour est fournie par téléphone (5 sur 9 questionnaires), ou par lettre (6).
A noter qu’un demandeur rapporte avoir reçu copie du rapport de la visite de la DPE par le biais du Comité d’accompagnement de l’entreprise incriminée.
Alors que, quand la demande émane de la commune, la DPE informe généralement en retour l’éco-conseiller par contact téléphonique et communication du rapport de visite, ce n’est pas le cas apparemment quand il s’agit d’associations ou particuliers.
La DPE informe le demandeur d’une visite sur le terrain (la plupart du temps à posteriori) (14 questionnaires sur 22). Cinq associations disent ne pas être informées d’une visite sur le terrain, et 2, de l’être exceptionnellement.
La moitié (9 sur 21 questionnaires) des associations ne sait pas si la DPE annonce ou non au préalable sa visite à la personne ou l’entreprise incriminée. Selon 5 associations, la DPE annonce sa visite, et selon six autres pas. Une dit que cela dépend des cas: une fois oui, une fois non.
Si une rencontre sur le terrain avec l’éco-conseiller semble être une règle générale, il n’y a quasiment jamais (20 sur 22 questionnaires), pour les associations proposition de rencontre sur le terrain. De prime abord, cette différence peut se justifier.
Le plaignant recontacte-t-il de lui-même la DPE pour avoir une information sur l’avancement du dossier?
Dans la majorité des cas, le plaignant recontacte la DPE (14 sur 20 questionnaires).
Le plaignant reçoit alors une explication au téléphone (7 questionnaires sur 13) ou s’entend dire que l’affaire suit son cours (5 questionnaires). Parfois, le plaignant s’entend dire qu’il recevra un courrier (d’autant plus si le plaignant a recontacté la DPE par écrit) et plus rarement une fin de non recevoir. On nous fait également remarquer qu’une fois le P.V. communiqué au Parquet, le plaignant n’est plus tenu au courant de l’évolution du dossier (sans que rien ne change sur le terrain). On nous rapporte (3 questionnaires sur 13) également que l’explication fournie par la DPE peut consister à dire que suite à leur visite la personne ou l’entreprise incriminée se met en règle pour obtenir le ou les permis nécessaires. Les nuisances perçues par les riverains ne cessent pas pour autant.
La différence avec le vécu des conseillers en commune est ici sensible. Les conseillers communaux reçoivent généralement, dans la plupart des cas, une information en retour, par téléphone et/ou copie du rapport.
Les résultats
L’action de la DPE mène-t-elle a des résultats? Selon les associations, la réponse est négative dans la plupart des cas (sur 18 questionnaires, 9 et 3 questionnaires selon lesquels s’il y a quelques rares fois des résultats, le plus souvent il n’y en a apparemment pas).
Pour les associations qui trouvent qu’il y a un résultat tangible et celles qui trouvent que parfois il y a un résultat (soit 9 questionnaires), celui-ci consiste en la prise de mesures pour atténuer le problème ou la nuisance peut avoir cessé. Un dialogue peut s’être ouvert (rapporté par 3 associations). L’affaire peut être envoyée "sans suite" au Parquet (rarement: un cas rapporté).
La rapidité d’intervention est variable selon le problème: elle peut être rapide (quelques jours) ou prendre quelques semaines, voire quelques mois. Rapidité d’intervention ne veut pas dire fin de la nuisance: l’affaire peut perdurer.
Le plaignant n’est jamais au courant de suites judiciaires éventuelles.
12 associations (sur 21 questionnaires) trouvent que leurs doléances sont prises en compte par la DPE, sans toutefois en être toujours satisfaits: peu ou pas d’effets, pas toujours de résultats, "oui mais après"? Sept associations trouvent que leurs doléances ne sont pas prises en compte par la DPE et 2 qu’elles le sont parfois ou un peu.
La nuance est grande en regard de l’unanimité rapportée par les éco-conseillers selon lesquels leurs doléances sont prises en compte.
Des suggestions d’améliorations
Les améliorations suggérées sont dans l’ordre (sur 19 questionnaires):
- donner plus de pouvoirs aux agents sur le terrain (11);
- mieux informer le plaignant de la suite donnée à son dossier (10);
- augmenter le personnel (7);
- élargir le cadre de compétence du service (7);
- développer des antennes plus locales (7);
- assurer une meilleure formation (4);
D’autres suggestions sont faites, notamment: avoir un meilleur contact avec le public et "prendre les plaintes au sérieux" avant toute autre amélioration en personnel ou en moyens, et assurer une intervention plus rapide (par le biais notamment d’antennes locales). Une association suggère également de développer une cellule environnement dans les juridictions.
Pour la population, la DPE semble bien démunie pour pouvoir agir efficacement. Une activité illégale peut encore se poursuivre pendant des mois avant régularisation, qui ne met pas fin nécessairement aux nuisances. Cette lenteur "est incomprise par la population".
Enfin, les personnes interrogées estiment que la DPE devrait être libre de toute influence politique: les associations citent le Cabinet ministériel, l’autorité communale et aussi l’Office wallon des déchets...
Ce rapport ne porte que sur le rôle de la DPE en matière de contrôle des pollutions, et plus particulièrement sur la perception de ce rôle par le public, au travers des associations membres d’Inter-Environnement Wallonie et de l’expérience des éco-conseillers communaux.
Les conclusions et recommandations qui suivent sont une synthèse des éléments présentés dans les chapitres précédents, et notamment de l’enquête réalisée auprès des éco-conseillers communaux et associations membres d’Inter-Environnement Wallonie, des résultats d’un tour d’horizon des associations réalisé à l’occasion de la rencontre d’Inter-Environnement Wallonie avec la DPE le 6 mars 1997 et enfin de l’expérience des chargés de mission d’Inter-Environnement Wallonie.
Les domaines d’intervention de la DPE sont relativement méconnus dans le public. Ainsi, il n’est pas rare que l’on fasse appel à la DPE, non seulement pour des problèmes de pollution, mais aussi à propos de constructions d’abris-châlets, d’arrachage de haies, de dénichages de buses...
Dans bien des cas encore, en cas de problème environnemental, la population ne sait pas à qui s’adresser.
Il ressort de l’enquête rapportée ici que les domaines d’intervention de la DPE ne sont pas clairement définis, y compris dans les différents services de la DPE. Par exemple, dans certains cas la DPE n’intervient pas en ce qui concerne les problèmes d’odeurs ou d’abandon de déchets dangereux, ou d’établissement de classe 2. En outre, il apparaît de temps à autre des divergences entre la DPPGSS et la DPE pour ce qui est de la nécessité ou non d’une autorisation d’exploiter pour certaines installations.
Quand la DPE se dit incompétente, ce pourrait être aussi le reliquat de la compétence de feu la DPI qui se limitait aux installations classées. Ceci se confirme quand un éco-conseiller signale ne recevoir de compte-rendus que dans le cas d’installations classées. Il est clair que les compétences de la DPE sont maintenant bien plus larges.
En matière d’établissements classés, il y a une demande dans la population pour un contrôle indépendant et régulier, des émissions. La DPE devrait être l’administration de confiance en matière de contrôle systématique du respect des conditions des permis d’exploiter. Or elle n’est pas perçue comme telle par la population. La DPE semble intervenir ponctuellement, essentiellement sur base de plaintes.
Il arrive que les agents de la DPE définissent leur mission par "informer, régulariser et, en dernier recours, poursuivre les infractions". Cependant, cette façon d’agir jette le discrédit sur l’institution, en ce sens qu’elle banalise l’illégalité. Le contrevenant n’est pas puni!
Certains domaines ne sont pas couverts, tels que le bruit provenant des aéroports et des routes. A qui faut-il s’adresser dans ces cas?
Propositions Pour mieux asseoir la crédibilité de la DPE, il est indispensable de préciser ses domaines d’intervention et de les faire connaître. A ce sujet, il serait utile de publier une plaquette reprenant ses compétences et ses actions: "Que peut faire la DPE, la police et la gendarmerie en matière de pollution?". A envoyer aux communes et éco-conseillers pour distribution aux guichets communaux par exemple, et large diffusion auprès du public. La DPE pourrait aussi diffuser une information relative à ses actions auprès de l’UWE, d’IEW et de l’UVC, qui peuvent alors la répercuter dans leurs publications respectives. Comment? En leur communiquant les rapports concernant, par exemple, les actions de contrôles sectoriels, ou encore des articles relatifs par exemple à la jurisprudence. Un autre outil pour informer et faire connaître la DPE: Internet. Le site de la DGRNE est une mine d’or à cet égard pour le surfeur. Mais, en ce qui concerne les problèmes de pollution, l’accessibilité à certains types de données pourrait être améliorée. Il serait utile sur le site Internet:
Enfin, pour asseoir sa crédibilité, la DPE pourrait adopter une politique de répression des infractions cohérente et systématique, alliant prévention et répression effective. La population apprécierait et serait rassurée s’il s’avérait que la DPE arrive inopinément, dans le cadre de sa mission de surveillance des conditions d’exploiter, les contrôle, et qu’en cas d’infraction, il y ait effectivement répression. Notons par exemple que le contrôle des combustibles utilisé par l’entreprise s’avère intéressant, parce qu’il ne nécessite pas d’aussi grands moyens que le contrôle des émissions atmosphériques et que la qualité de ces émissions dépend directement de la nature des combustibles utilisés. |
La confusion entre la "Police de l’environnement" et les brigades "environnement" de la gendarmerie ou la police est fréquente.
Il y a déjà une collaboration qui s’instaure entre la DPE et la gendarmerie.
Pour ce qui est des services de police communale, on constate au vu des problèmes rencontrés dans les communes, que:
- la police n’est pas sensibilisée aux problèmes environnementaux;
- la police n’est pas assez au fait de la législation environnementale, et donc ne sait pas quand elle peut verbaliser;
- les liens de connivence sont fréquents (le policier connaît le contrevenant et hésite à intervenir).
En outre, au sein d’une commune, l’éco-conseiller doit souvent respecter les voies hiérarchiques pour communiquer avec la police, ce qui est très lourd et très peu efficace.
Propositions Comment faire pour éviter la confusion entre la "Police de l’environnement" et les brigades "environnement" de la gendarmerie? Comment éviter que l’un renvoie à l’autre?
Que pourrait faire la DPE en ce qui concerne sa collaboration avec les polices communales? Elle pourrait:
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Les responsabilités de la commune
A défaut de pouvoir clairement discerner les compétences de la DPE et de la commune, le plaignant peut se voir adresser un refus d’intervention ou, pire, ne recevoir aucune réponse à sa plainte. Il peut aussi se voir renvoyer de la DPE auprès de la commune et de la commune à nouveau vers la DPE. Ce qui se passe régulièrement actuellement, quand le plaignant s’entend dire, par exemple, que "la DPE ne s’occupe que des grosses pollutions", ou encore que la DPE "ne s’occupe pas des classes 2".
Les communes doivent, elles aussi, clairement assumer leurs responsabilités. La crédibilité de la DPE ne dépend pas uniquement de son efficacité et de son mode de fonctionnement, elle dépend aussi de l’attitude des autres administrations, et en particulier des communes.
La DPE n’a pas les moyens requis pour s’occuper des délits mineurs tels qu’abandons de sacs poubelles isolés ou les feux de déchets ménagers dans les jardins. Si la DPE refuse d’intervenir pour ce genre d’affaires, sa crédibilité est atteinte, alors qu’en fait c’est la commune qui n’assume pas ses responsabilités. A la commune d’assumer ses responsabilités et assurer, pour sa part, l’application de la législation. Elle n’en sera que mieux appréciée de ces concitoyens. On relèvera aussi que c’est la commune qui est responsable du contrôle des conditions d’exploiter des installations de classe 2, ce que la population ignore très souvent.
Faire respecter la législation
Un autre point important de la relation établie entre la commune et la DPE est que la DPE dans bien des cas est plus à même de faire respecter la législation que les services de la commune. Ceci du fait que subsiste sur le territoire communal, entre le contrevenant et les employés communaux, y compris de la police, de collusion ou tout simplement d’une relation de connaissance de personne à personne ou de "protection" ne permettant pas dans les faits de remédier à la nuisance environnementale. La DPE sert donc de "parapluie" auquel on recourt pour pourvoir faire respecter la législation. Ce rôle d’intervenant extérieur de la DPE est essentiel, y compris pour les citoyens.
La DPE est indispensable. Elle est pour la population, dans le contexte actuel de crise de confiance, la seule administration à laquelle elle peut faire appel en cas de problèmes de pollution. A la DPE de continuer à mériter sa confiance.
Propositions Concernant les responsabilités de la commune Pour améliorer la crédibilité et l’efficacité de la DPE, il est essentiel de faire savoir à la population et aux autorités communales quels sont les problèmes rencontrés qui peuvent être traités par la DPE et quels sont ceux qui sont du ressort de la commune. A la commune aussi de répercuter alors auprès de ses citoyens où ils peuvent s’adresser: l’éco-conseiller, la police communale... Il s’agirait d’opérer une information tant dans les services de l’administration communale, le conseil et le collège que dans la population. Cette information porterait sur les domaines d’intervention de la DPE, les collaborations avec les services communaux, les responsabilités de la commune en matière de pollutions et de leur contrôle, y compris celles du bourgmestre. Cette information, par le biais d’une campagne officielle, aurait pour effet d’améliorer le service à la population, en ce sens que les uns et les autres étant mieux informés et ne pouvant plus se cacher derrière leur ignorance, les citoyens ne pourraient plus aussi facilement qu’actuellement, être renvoyés d’un service à l’autre. |
| Autres propositions Quelques autres suggestions à propos de la relation DPE-commune:
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La crédibilité de la DPE dépend aussi de la cohérence entre les actes des différentes administrations. Or, des incohérences ne sont pas rares entre les permis octroyés en matière d’urbanisme, d’autorisations d’exploiter et de déversement des eaux... Il faut espérer que le permis d’environnement y remédiera.
Les agents de la DPE sont également confrontés aux imperfections des textes de la législation. Exemple: les déversements dans les égouts publics, par rapport aux autres déversements ou encore les déversements des eaux usées des campings.
Il apparaît également de temps à autre des divergences d’appréciation quant à la nécessité d’un permis ou non pour certaines installations.
La DPE est amenée à contrôler des permis. Elle en retire une certaine expérience, un certain savoir des problèmes concrets rencontrés sur le terrain. La DPE répercute-t-elle cette information auprès de la division concernée? La DPE peut proposer des modifications de permis, comme elle peut proposer la suspension ou le retrait de permis. En informe-t-elle la DPPGSS, le cas échéant l’OWD et la DE?
Dans le cadre de ses missions, et notamment de ses actions sectorielles ou par zones géographiques, la DPE est amenée à constater des situations préoccupantes concernant un secteur, une zone ou tout simplement une entreprise, situation qui nécessiterait une investigation plus approfondie. La DPE implique-t-elle alors les autres administrations concernées: OWD, Division de l’eau, DPPGSS? La même question peut se poser, le cas échéant, pour d’autres administrations hors du champ de compétence de la DPE: les Divisions provinciales de l’urbanisme, par exemple, pour les questions de permis d’urbanisme, de localisation etc., ce d’autant plus dans le cadre du permis unique, ou encore la DNF, le Commissariat général au tourisme...
Enfin, la DPE pourrait continuer à développer une gestion résolument moderne de son personnel: compétence, motivation et efficacité. Le fonctionnement de la DPE n’est pas toujours perçu, par les éco-conseillers notamment, comme étant performant. Ce n’est pas nécessairement toujours le manque de personnel qui est en cause, mais également un manque de dynamisme et les contraintes et défauts propres à l’administration wallonne.
La qualité des contacts avec la DPE varie au cas par cas. Ils peuvent être bons, l’agent de la DPE intervenant avec compétence, conscience professionnelle et dans un souci de remédier au problème plutôt que de sévir, ce qui, dans ces cas, est apprécié de part et d’autre.
Dans d’autres cas, l’intervention de la DPE est moins bien appréciée, pour des raisons de communication et surtout, comme le révèle l’enquête, du fait que le plaignant n’est pas informé des suites du dossier. Quelques exemples: la plainte n’est pas prise au sérieux; on doit s’adresser par écrit à la DPE; l’absence d’intervention de la DPE dans le cas, par exemple, de pollution occasionnelle récurrente...
La taille des zones géographiques d’intervention est très grande en particulier pour celle de Namur-Luxembourg. On dit d’ailleurs que "Virton c’est loin de Namur". Effectivement si le plaignant du fonds du Luxembourg doit téléphoner ou écrire à Namur, il peut se sentir quelque peu démuni. D’aucuns ont suggéré d’établir une antenne à Arlon. On pourrait aussi imaginer que la DPE établisse des relations privilégiées avec les polices communales locales, qui peuvent donc arriver sur place plus rapidement et servir de relais local. Par ailleurs les moyens de communication modernes (GSM, courrier électronique...) pourraient aider à mieux gérer les déplacements.
En cas de plainte, il ne semble pas y avoir de procédure bien définie au sein de la DPE.
Le traitement de la plainte semble être plus systématique si c’est un éco-conseiller qui fait appel à la DPE. Dans le cas d’une plainte émanant d’un particulier, les choses sont plus confuses. Pourquoi ne pas systématiser la procédure?
Propositions Il faudrait instaurer un enregistrement de la plainte (registre) où qu’elle soit adressée (DPE, gendarmerie, police) de façon à ce qu’il en reste une trace. C’est important, non seulement pour tous les acteurs impliqués dans la gestion de l’environnement (inventaire, localisation des nuisances, etc.) mais aussi pour le plaignant lui-même, celui-ci n’ayant pas accès aux copies de constat ou de P.V. Sauf en cas d’urgence, il faudrait demander d’établir la plainte par écrit (formulaire de demande d’intervention). Toutefois, il faut bien être conscient que cette démarche n’est pas évidente pour tout le monde: les plaintes des populations les plus défavorisées devraient aussi être prises en compte. Si la DPE est contactée à tort, pour un domaine hors de son champ d’intervention, elle doit aiguiller clairement le demandeur vers le service ad hoc, que la demande se fasse par téléphone ou par écrit (si la demande est faite par écrit, il est important que la DPE réponde par écrit). Il faut éviter des disparités entre les différents centres de la DPE, l’un acceptant certains types d’interventions, l’autre pas. (Envisager la mise en réseau des différents services?) La réception téléphonique de la DPE doit marquer sa différence par rapport aux autres administrations: accessibilité permanente, information correcte et complète du demandeur, transfert de manière adéquate de la communication. La qualité du service avant tout! L’exactitude des informations données au plaignant est primordiale! Si l’information donnée s’avère fausse, le discrédit pour la DPE est grand (par exemple renseigner que telle décharge est de classe 3 alors qu’elle est de classe 2). |
Le plaignant n’est pas toujours informé du suivi du dossier.
Actuellement, du moins dans certaines communes, la DPE après s’être rendue sur place communique au Collège communal (qui transmet à l’éco-conseiller) une lettre accompagnée d’une copie de la lettre à l’exploitant engageant ce dernier à régulariser sa situation. Le suivi du dossier ne semble pas nécessairement être assuré par la DPE. Ce devrait pourtant être la règle.
A noter que même les éco-conseillers ne sont pas toujours au courant de l’introduction d’un P.V. au Parquet.
En ce qui concerne la visite de la DPE sur le terrain et son annonce éventuelle à l’exploitant, les situations sont diverses et à apprécier au cas par cas. Si le demandeur est un éco-conseiller, la DPE pourrait systématiquement se rendre chez le contrevenant avec l’éco-conseiller. Cela nous semble moins approprié si la plainte émane d’un particulier, sauf dans le cas d’une tentative de médiation.
On constate des cas de nuisances graves, pour lesquels le dossier étant connu, la DPE semble bien démunie. Les riverains en subissent les nuisances pendant longtemps.
Propositions Des résultats de l’enquête et de diverses expériences, on peut déduire que la qualité de l’intervention de la DPE requiert:
En cas d’infraction en entreprise, le suivi d’un dossier "jusqu’au bout" s’avérerait exemplaire pour les autres entreprises du même secteur. La DPE, à défaut des autorités communales, doit intervenir, comme elle en a le pouvoir, dans les cas de nuisances graves. Question de crédibilité toujours. |
L’intervention de l’agent de la DPE requiert de grandes qualités, notamment d’écoute et de communication, mais aussi de confiance en soi et d’assurance.
Comme déjà mentionné, le comportement de l’agent est souvent apprécié par les particuliers. Mais on nous rapporte aussi des cas d’interventions pour le moins musclées.
Une descente de 6 agents pour contrôler une ferme est abusive. Que la DPE contrôle les fermes, c’est normal, mais il y a, comme en toute intervention, la manière d’agir, et nul n’ignore que c’est une des difficultés du métier. Le contrôle vis-à-vis des petits exploitants ne peut pas être plus rigoureux que celui exercé dans les grandes exploitations industrielles. Ce genre d’attitude est mal ressenti par la population pour diverses raisons: si infraction il y a, elle est vraisemblablement mineure en regard d’autres qui jouissent d’une certaine impunité; les gens sont traités comme des criminels potentiels au vu et au su des voisins...
A contrario, il s’avère que l’agent de la DPE est relativement impuissant face aux grosses installations.
Enfin, il arrive que l’agent de la DPE soit appelé pour l’une ou l’autre pollution, qu’il descende sur le terrain, mais ne s’attelle pas à tenter de retrouver le responsable de la dite pollution.
Propositions Il faut que la DPE ait des pouvoirs contraignants face aux "gros" contrevenants: l’amende administrative, un traitement rapide du P.V. au Parquet, etc. Il faut aussi dans ce cas, des agents, aguerris et avec un bagage technique suffisant pour s’y retrouver dans la complexité des installations. Il leur faut aussi un bagage en "techniques de communication" qui leur permette de faire le poids face à leur interlocuteur. Outre l’implication de l’agent lui-même, il faut bien entendu un minimum de moyens techniques et pratiques, par exemple, de pouvoir faire l’un ou l’autre prélèvement. On peut aussi imaginer qu’une meilleure collaboration avec les agents de la police communale et l’éco-conseiller pourrait effectivement permettre de remonter à la source de la pollution (sans que la charge de travail de l’agent de la DPE s’en trouve trop alourdie). |
Une politique de l’environnement cohérente requiert d’une part un contrôle ("une recherche des infractions") et, d’autre part, une répression des infractions qui soient efficaces et crédibles.
Le respect de la législation par les autorités
Les communes et d’autres instances telles que le MET, par exemple, ne respectent pas toujours les dispositions légales. Ainsi, il n’est pas rare que des dossiers soient à l’enquête publique dans les communes (permis de lotir, permis d’urbanisme, autorisation d’exploiter), alors qu’il y a manifestement une tentative de contourner une disposition légale plus contraignante. Un exemple classique est celui de la délivrance de permis de bâtir et/ou d’une autorisation d’exploiter, "par morceau d’établissements", qui échappent ainsi à la classification en classe 1 et le cas échéant à une procédure d’évaluation des incidences.
Ces tentatives sont parfois révélées grâce à la vigilance des citoyens, sans nécessairement qu’il y soit remédié. Peut-on vraiment croire en l’ignorance des autorités communales en ces matières? Quand la population se rend compte de ces "illégalités", (et plus on essaie de les lui cacher, plus le malaise grandit), il est bien entendu difficile de lui rendre confiance en l’administration et les pouvoirs publics. La DPE intervient ponctuellement, mais signale-t-elle à la commune l’irrégularité survenue dans tel ou tel dossier? Peut-elle dénoncer ces pratiques illégales rentrées dans les moeurs? Les irrégularités dans le chef de certaines administrations, portent aussi atteinte au crédit de la DPE, celle-ci s’avérant impuissante à faire respecter la législation.
La régularisation
Les éco-conseillers qui ont répondu à l’enquête privilégient la médiation plutôt qu’une approche directement répressive. Quand l’éco-conseiller peut s’investir et réussir de cette manière, c’est sans conteste le mieux. L’action de l’éco-conseiller ne vise pas seulement la régularisation mais aussi la réduction des nuisances. C’est leur rôle. Quant à la DPE, elle peut y contribuer, mais pas ériger en système le principe de la régularisation et de l’illégalité récompensée!
Les riverains d’une installation source de nuisances ont fréquemment rapporté (et les éco-conseillers aussi), que pour la DPE, l’important est de "régulariser". Ce faisant, la DPE "légalise" la pollution. C’est du moins une manière de percevoir les choses, les nuisances n’en cessent pas pour autant. Si l’entreprise est amenée à régulariser sa situation sur le plan de la législation (permis de bâtir, permis d’exploiter, déversement d’eaux usées, etc.), l’exploitant doit, dans les meilleurs des cas, progressivement adapter ses façons de procéder. Pour le riverain, après une procédure relativement longue, les nuisances peuvent finalement être atténuées.
La longueur des procédures, le fait qu’il y a peu ou pas de résultats en ce qui concerne les nuisances ressenties, et le fait que souvent ils ne sont pas informés des procédures en cours induisent chez les riverains un sentiment de fatalité, d’impuissance, et de grogne aussi. Et avant tout, l’illégalité est banalisée! Le contrevenant n’est pas puni, ce qui est mal ressenti par la population.
Il n’est pas rare que des cas s’éternisent pendant plusieurs années. Est-ce vraiment inévitable?
La DPE a pour rôle "d’informer, de régulariser et, en dernier recours, de verbaliser". Alors que "nul n’est censé ignorer la loi", on constate qu’en Wallonie, c’est plutôt l’inverse: on suppose que l’exploitant n’est pas au courant de la législation! Mais quand il brûle les déchets de son entreprise derrière ses bâtiments, il se doute bien que ce n’est pas "légal". Tout le monde sait qu’il faut un permis d’exploiter et qu’on ne peut pas mettre n’importe quoi à l’égout... Le principe de la régularisation, sans acter l’infraction ni sévir, n’incite pas les exploitants à entreprendre les démarches pour avoir les autorisations et permis nécessaires ni à en respecter les conditions, et encore moins à réduire leurs pollutions. Le principe des P.V., et celui des amendes, a un plus grand pouvoir d’incitation. Ceci est d’autant plus vrai pour les moyennes et grandes entreprises. Or, l’agent de la DPE, dans ces cas, est relativement démuni, son pouvoir d’action semble bien limité!
Ce qui précède n’empêche pas que l’agent ait une certaine marge d’appréciation: un exploitant peut être de bonne foi, et il faut considérer les choses dans le contexte économique et social.
Propositions La DPE pourrait jouer un rôle plus évident de contrôle des conditions d’exploiter, alliant prévention (actions sectorielles par exemple) et répression effective des infractions. Comme déjà mentionné (5.3.3.), une "super" police, similaire à celle des impôts, pour les grosses installations, pourrait donner plus de crédibilité à la DPE (formation appropriée des agents sur le plan technique et "technique de communication"). Dans l’état actuel, l’entreprise reçoit un avertissement... et puis il ne se passe, trop souvent, plus rien. La DPE doit veiller à appliquer avec rigueur la procédure "avertissement-P.V.", c’est-à-dire: 1) accorder au contrevenant un délai pour remédier à l’infraction; 2) ce délai une fois écoulé, vérifier si le contrevenant a effectivement pris les mesures nécessaires; 3) à défaut, établir un P.V. et le transmettre dans les règles au Parquet. Bien entendu, subsiste toujours le problème de l’efficacité de l’institution judiciaire. D’autres moyens de répression pourraient être mises en oeuvre. Dans les cas de régularisation, le constat de l’infraction et une amende s’imposent. Le fait que pour le contrevenant, il suffit de régulariser ses permis, pénalise les autres, ceux qui ont fait l’effort d’être en règle! Les moyens de répression dont dispose la DPE doivent être mises en oeuvre dans tous les cas d’infractions environnementales: P.V., amendes... Les campagnes sectorielles ou par domaines environnementaux ont pour résultat de faire connaître la législation auprès des entreprises. Dans le même ordre d’idées, la DPE pourrait contribuer à l’élaboration d’une veille réglementaire destinée aux PME. Ainsi l’ignorance de la législation ne sera plus une excuse pour ne pas être en règle. Autre proposition concrète: le courrier de mise en demeure de régularisation que la DPE envoie au contrevenant pourrait se compléter de l’information nécessaire pour ce faire. Ainsi par exemple, dans le cas d’un dépôt d’huiles usagées trop important, il pourrait renseigner ce que doit contenir exactement le registre "huiles usagées", et quels sont les récupérateurs agréés auxquels l’exploitant peut faire appel. |
Les pouvoirs de la DPE
Les pouvoirs de répression des infractions de la DPE sont en théorie assez larges. Or par rapport aux attentes suscitées à la lecture des rapports d’activités annuels de la DPE ainsi que des textes légaux, il faut bien se rendre à l’évidence que les pouvoirs de la DPE sont en réalité bien limités.
Les outils répressifs sont les suivants:
Si les procédures relatives à ces outils répressifs étaient mieux connues, les responsabilités de chacun seraient évidentes.
Il faudrait en tout cas pouvoir effectivement mettre fin aux infractions les plus évidentes dans un délai assez rapide.
Propositions Une voie à développer est la possibilité d’imposer une amende administrative, selon un système rapide et efficace. Ce type d’amende permettrait d’éviter la procédure judiciaire relative au traitement des P.V. et tous ses défauts (longueur, classement sans suite, résultats etc.). Cette amende administrative devrait être nettement dissuasive et être proportionnelle aux revenus ou chiffres d’affaires du contrevenant. La DPE pourrait faire mieux connaître les prérogatives des bourgmestres en cas d’infraction environnementale: poser des scellés, mettre fin à l’infraction... Et en cas d’inertie du bourgmestre, les appliquer elle-même. La DPE pourrait mieux faire connaître les procédures liées aux outils répressifs, et en particulier les responsabilités de chacun: à qui incombe la décision d’une action en cessation, à qui incombe la décision d’un recours introduit par l’exploitant contre la modification, la suspension ou le retrait d’un permis etc. Enfin, elle doit contribuer aux développements de la législation en matière de contrôle des émissions et des conditions d’exploiter. |
Les procès-verbaux
Il s’avère, en cas de procès-verbal que la procédure en justice est longue et fastidieuse.
Ce qui, ajouté au classement sans suite et aux P.V. "qu’on fait sauter", est décourageant. En outre, les affaires jugées aboutissent à des condamnations relativement mineures.
Tout ceci ne fait que renforcer le sentiment d’impunité existant dans la population. Le plaignant (et même l’éco-conseiller), n’est pas informé des suites données à un P.V. Il a donc l’impression qu’il ne se passe rien, que le contrevenant n’est pas poursuivi.
La crédibilité de la DPE, c’est aussi la teneur des jugements rendus. Or, il apparaît que les condamnations sont loin d’être dissuasives! En outre, il est des cas notoires qui s’éternisent pendant plusieurs années. Si un jugement est rendu pour un P.V. introduit et qu’il prévoit un sursis sur une période déterminée, le temps qu’un autre P.V. aboutisse, cette période de sursis peut bien s’être écoulée. Les nuisances entre-temps perdurent et le contrevenant n’est pas sanctionné. Cet ensemble d’éléments discrédite le système.
Mal accepté également, est le fait que les riverains, victimes d’une nuisance, n’ont pas accès aux copies des procès-verbaux, ni même des "avertissements" transmis eux-aussi au Parquet, ceux-ci étant sous le couvert du secret. On peut s’interroger quant aux motifs de l’inaccessibilité à ces données détenues par la Justice. La diffusion de données relatives aux émissions d’un établissement déterminé ne saurait nuire à l’enquête. Le secret requis par la Justice, et son manque d’efficacité par ailleurs, favorisent les délits environnementaux et leur impunité. La loi "Franchimont", définissant le statut de la personne lésée, ainsi que les modalités d’accès au dossier et de son information quant au suivi du dossier apporte peut-être un début de réponse à ce problème.
Propositions Il est crucial que le traitement des P.V. par le Parquet et la procédure en justice soit plus rapide. Même si la gestion et l’organisation des Parquets échappent à la Région wallonne, l’administration pourrait suggérer la création d’une section "environnement" par Parquet, collaborer à leur mise en oeuvre effective et assurer une coordination efficace avec les Parquets. La DPE, sans une justice efficace, ne peut être crédible. L’action en cessation est un outil auquel l’administration peut recourir, avec l’accord du Ministre de l’environnement. Il faudrait aussi mieux faire connaître la jurisprudence en la matière. "L’observatoire" des rapports annuels de la DPE est exemplaire; il pourrait être repris sur Internet. Les cas de jurisprudence riches d’enseignements ou exemplaires pourraient aussi faire l’objet d’articles répercutés dans les publications de la DGRNE mais aussi auprès de l’UWE, de l’UVC et d’IEW, ainsi que sur le site Internet de la DGRNE. |
La DPE rend un avis sur les performances environnementales des entreprises qui demandent une aide dans le cadre des lois d’expansion économique mais aussi dans le cadre des demandes d’enregistrement au système EMAS ou encore lors des demandes d’agréments en matière de déchets (collecteur, transporteur de déchets, exploitant...).
Lors des actions de contrôle par secteurs d’activités, "tout le monde est logé à la même enseigne", la situation est identique pour l’ensemble des exploitants. Il n’y a pas dans ce cas, de plaintes, et le dialogue s’en trouve facilité. Le rôle d’information, dans ce cadre, est primordial: signaler les infractions, les démarches administratives à suivre, et les adresses nécessaires. La répression peut n’être envisagée que dans un stade ultime, en dernier recours.
L’inspectorat par le biais d’actions globales par zone, par bassin versant, par commune ou encore par secteurs, est sans doute le plus efficace en matière de prévention.
D’annoncer à l’avance, dans la presse, les opérations de contrôle systématique, ne peut qu’en renforcer l’efficacité. Une variante serait d’annoncer publiquement qu’un échantillonnage de contrôle sera effectué pour une période et une zone déterminées... Par exemple: le contrôle de 10 éleveurs de porcs par province en automne.
Annoncer les opérations de contrôle systématique incite les exploitants à régulariser leur situation légale. En outre, ce type d’opération peut avoir un effet positif sur le public, par une sensibilisation au contrôle des pollutions, tout en contribuant à lui redonner confiance dans les capacités d’initiative et de contrôle de l’administration .
Ce type d’action pourrait s’accompagner d’une campagne de sensibilisation et d’un rôle minimum de conseil par, par exemple, la diffusion de la brochure de la Région wallonne relative à la prévention des pollutions, ou encore des cahiers sectoriels, ou de conseils standards.
La DPE étant impliquée dans la constitution des réseaux de surveillance et d’informatisation des données, elle a également un rôle à jouer en matière d’accessibilité du public aux données des différents réseaux de mesures existant sur le territoire wallon (ISSEP, eaux, air etc.), assorties à un inventaire des sources de pollution, dans les différentes communes. Il s’agit de faire connaître l’existence des rapports à ce sujet. Internet est un outil complémentaire. Cette information devrait être présentée en fonction de l’intérêt du public: "J’habite telle commune. A quelle pollution suis-je exposé? (air). Quelle est la pollution du cours d’eau qui traverse la commune? Quelles sont les sources de pollution recensées et leurs contributions respectives à ces pollutions de l’air et de l’eau?".
Enfin, en matière de prévention, la DPE pourrait proposer des adaptations et contribuer à l’amélioration de la législation en se référant à son expérience En effet, les imperfections de la législation rendent la tâche de la DPE bien difficile. Les batailles juridiques ne sont pas propices à la sauvegarde du bien public.
La DPE pourrait dans son rapport annuel relever les situations les plus urgentes à améliorer et faire des suggestions en ces sens.