INTER-ENVIRONNEMENT WALLONIE
Association sans but lucratif
Fédération des associations d'environnement

Rapport réalisé pour le Ministère de la Région wallonne,
Direction Générale des Ressources Naturelles et de l'Environnement

Décembre 1998

Ce rapport, au travers des associations membres d’Inter-Environnement Wallonie, rend compte de l’exercice du droit d’accès à l’information en environnement.

Ce rapport fait le point, plus particulièrement, sur l’information passive des autorités publiques: celles-ci doivent répondre aux demandes d'information des citoyens.

Une synthèse de la législation, avec les éclairages de la jurisprudence de la Commission de recours, reprend les modalités d’application du droit d’accès à l’information en environnement. C’est essentiellement le décret du 13 juin 1991 qui transpose en Région wallonne la directive européenne sur le droit d’accès à l’information environnementale. Cependant, les textes légaux fédéraux relatifs à la publicité de l’administration ne sont pas sans intérêt étant donné que certains domaines environnementaux entrant dans le champ d’application de la directive européenne sont de compétence fédérale.

L’application du droit d’accès à l’information dans le vécu du public est rendu par les résultats de deux enquêtes menées auprès des associations membres de la fédération. Elles rendent compte de l’expérience et des difficultés rencontrées par le citoyen dans ses démarches.

On observe que le décret de 13 juin 1991 est encore méconnu par la population, mais aussi par certaines autorités publiques. Certaines réticences à la transparence sont sensibles. La Commission de recours a, au cours des années, précisé les limites du droit d’accès à l’information. Enfin, la procédure prévue par les textes s’avère performante dans son ensemble.

La concrétisation du droit d’accès à l’information est, avant tout, fonction de la réelle volonté, de la part des instances publiques, de favoriser et développer une réelle reconnaissance de ce droit comme allant de soi et essentiel à la citoyenneté responsable et au bon fonctionnement de la démocratie.

Pour améliorer l’accès à l’information, outre une évolution des mentalités, le rapport propose, entre autres suggestions, de:

• mieux faire connaître le droit d’accès à l’information et son cadre légal;
• d’établir une liste des autorités publiques concernées, de leurs compétences et types d’informations qu’elles détiennent;
• de faciliter l’accès aux données environnementales relatives au territoire wallon qui sont de compétence fédérale;
• d’apporter à la législation quelques améliorations, concernant notamment le délai de réponse à une demande d’informations et le "coût réel" de la photocopie.

L’information active

Outre l’information passive, le droit d’accès à l’information relève aussi de l’information active de la part des autorités publiques. Celles-ci, conformément à la Convention d’Arhus, seront amenées à mettre en oeuvre des dispositions visant à informer les citoyens sur leur organisation, leurs compétences, leurs actions, leurs décisions... L’information active s'inscrit dans un certain contexte politique et social et est essentielle au processus de participation du citoyen à l’élaboration de son cadre de vie. Des propositions sont faites pour améliorer l’information active en région wallonne.

1. Introduction

Ce rapport est effectué dans le cadre de l'une des missions spécifiques de la Convention "Assistance au public en matière de prévention des pollutions et d'accès à l'information", et rend compte des modalités du droit d'accès à l'information en environnement et de sa mise en oeuvre en Région wallonne.

Ce rapport fait le point plus particulièrement sur le devoir d’information passive des autorités publiques: celles-ci doivent répondre aux demandes d'informations des citoyens. L'information passive s'inscrit dans un cadre légal dont le coeur est le décret du 13 juin 1991.

Comment concrètement le droit d’accès à l’information en environnement est-il vécu par le public? La législation est-elle appliquée? Quelles sont les difficultés rencontrées? C’est l’objet de deux enquêtes réalisées auprès des associations membres d’Inter-Environnement Wallonie rapportées ici.

Outre l’information passive, ce rapport aborde aussi le devoir d'information active des autorités publiques. Celles-ci, conformément à la Convention d’Arhus, seront amenées à mettre davantage en oeuvre des dispositions visant à informer les citoyens sur leur organisation, leurs compétences, leurs actions, leurs décisions... L’information active s'inscrit dans un certain contexte politique et social et est essentiel au processus de participation du citoyen à l’élaboration de son cadre de vie.

Les fondements légaux de l’accès à l’information en environnement reposent, d’une part, sur l’article 32 de la Constitution et les textes pris en application de cet article et, d’autre part, plus spécifiquement, sur le décret du 13 juin 1991 et ses arrêtés d’exécution.

• L’article 32 de la Constitution et la publicité de l'administration

Le droit à un environnement sain ainsi que le droit à l’accès à l’information sont repris dans la Constitution. L’article 32 de la Constitution initialise concrètement dans les textes "la transparence des autorités publiques".

Il faut mentionner, à cet égard, la loi du 11 avril 1994 relative à "la publicité de l’administration" et ses arrêtés d'exécution. Cette loi prévoit l’accès à tout document administratif, sous quelque forme que ce soit, détenu par une autorité administrative fédérale. L’environnement étant une matière régionalisée, son intérêt est donc limité mais concerne néanmoins une série de domaines de compétence fédérale qui tombent dans le champ d’application de la directive européenne relative à l’accès à l’information en environnement.

Pour mémoire, les textes wallons relatifs à la publicité de l’administration sont le décret du 30 mars 1995 (M.B., 28 juin 1995) et l’arrêté du Gouvernement wallon du 9 juillet 1998 (M.B., 21 juillet 1998).

La loi du 12 novembre 1997 relative à la publicité de l’administration dans les provinces et les communes (M.B., 19 décembre 1997) règle l’accès à l’information, pour toutes matières, l’environnement n’en étant pas exclu, au niveau des autorités provinciales et communales.

• Le décret du 13 juin 1991

La liberté d’accès à l’information relative à l’environnement est essentiellement régie, en Région wallonne, par le décret du 13 juin 1991 et ses arrêtés d’application. Ce décret était une réponse anticipative à la directive européenne 90/313/CEE du 7 juin 1990 qui impose aux Etats membres de garantir l’accès à l’information en matière d’environnement, la transposition en droit national devant entrer en vigueur au plus tard le 31 décembre 1992 (JOCE, L 158, 23 juin 1990).

Le décret du 13 juin 1991 met en oeuvre l’obligation d’information passive: l’information détenue par l’autorité publique est rendue disponible sur base d’une demande spécifique du citoyen.

La directive est transposée en Région de Bruxelles-Capitale, par l’ordonnance du 29 août 1991 (M.B., 1er octobre 1991), et en Région flamande, par les articles 31 à 33 du VLAREM (M.B., 26 juin 1991).

En Région wallonne, l’accès à l’information en environnement étant essentiellement réglé par le décret du 31 juin 1991 et ses arrêtés d’application, pour les matières du ressort fédéral, par la loi du 11 avril 1994, les textes fédéraux et régionaux bruxellois et flamands ne sont considérés ici que dans la mesure où ils apportent certaines précisions au sujet.

Les références des textes légaux se trouvent en annexe.

La directive européenne sera prochainement revue et s’inspirera de la récente Convention d’Arhus (voir 5). En se limitant ici à ce qui concerne l’information passive, par rapport à la directive européenne, la Convention d’Arhus apporte certaines précisions.

Ainsi la définition de "l’environnement" est plus exhaustive et mieux structurée. Elle comprend les données relatives à l’état de l’environnement, les facteurs et effets des activités sur l’environnement et enfin les effets des pollutions sur la santé et le patrimoine. La définition des "autorités publiques" à qui s’appliquent la convention est également élargie. Elle reprend notamment les personnes physiques et morales qui fournissent un service public. Quand on sait la tendance à la privatisation des organismes publics, cet ajout révèle toute son importance. Le délai de transmission de l’information demandée est porté à un mois au lieu de deux dans la directive. Les limitations du droit d’accès à l’information sont également précisées quant aux protections du secret commercial et industriel et de la vie privée. La motivation des refus de transmettre l’information devra se faire de manière plus restrictive en mettant en balance l’intérêt privé et l’intérêt général.

"Chacun a le droit de consulter ou de se faire remettre copie de chaque document administratif, sauf dans les cas et conditions fixées par la loi, le décret ou l’ordonnance". Ce nouvel article de la Constitution introduit un droit essentiel dans notre charte fondamentale, un droit parallèle à celui de la liberté de la presse: la Constitution reconnaît le droit pour tout citoyen à être informé, ce droit impliquant l’obligation de communication dans le chef de l’administration. Ceci implique l’obligation pour les autorités concernées d’assurer la publicité des documents administratifs.

La Constitution consacre ainsi un régime de transparence administrative passive, certes, qui n’exclut toutefois pas l’aspect actif de la transparence administrative.

Par "documents administratifs", on entend toute information dont les autorités administratives disposent, quelque soit le support, documents écrits, enregistrements sonores et visuels et les données reprises sur support informatique. Il s’agit donc de rapports, études, mêmes de commissions consultatives non officielles, certains comptes-rendus et procès verbaux, les contrats et licences, les registres d’enquêtes publiques, les cahiers d’examens, films, photos etc. Ces documents sont publics sauf si un motif d’exception peut être invoqué.

Les motifs d’exception sont relatifs. C’est-à-dire qu’il s’agit, à chaque fois, de mettre en balance l’intérêt de la publication par rapport à l’intérêt qui est protégé par un motif d’exception. Par exemple, si la sécurité de l’Etat est un motif d’exception, il faut vérifier si l’autorisation de consulter le document auquel il est demandé accès, porte concrètement atteinte ou non à la sécurité de l’Etat. Comme il s’agit d’un droit fondamental, l’interprétation concrète doit être la plus large possible. (Lettre Environnement et gestion n° 10, 1993) . Les textes d’application qui précisent les limites et les modalités d’accès à tout document administratif sont cités ci-dessous.

Les dispositions du décret wallon du 13 juin 1991 sont examinées ci-dessous, avec l’éclairage des décisions de la Commission de recours. Le cas échéant les différences avec les textes bruxellois et flamands sont rapportées.

Principe de base de la directive européenne: "les autorités publiques sont tenues de mettre les informations relatives à l’environnement à la disposition de toute personne physique ou morale qui en fait la demande sans que celle-ci soit obligée de faire valoir un intérêt." Les Etats membres doivent assurer cette accessibilité (article 3 par. 1).

Les objectifs contenus dans la directive sont:

• garantir en matière environnementale l’accès à l’information détenue par les autorités publiques;
• fixer les conditions dans lesquelles cette information doit être rendue accessible au public;
• préciser les modalités d’accès à l’information et les voies de recours possibles.

La définition de l’information relative à l’environnement couvre un domaine très large selon la directive: état de l’environnement, activités ou mesures pouvant porter atteinte à l’environnement et activités ou mesures visant à protéger l’environnement. La directive ne limite pas l’environnement au territoire communautaire. "Les informations concernant l’exportation de produits ou d’installations tombent dans le champ d’application de la directive tout comme les informations concernant la couche d’ozone, le climat ou les forêts tropicales."

Selon le décret, conformément à la directive, par information relative à l’environnement, on entend toute information en matière d’aménagement du territoire et d’environnement (domaines visés à l’article 6, par. 1er, I à V de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, modifié le 8 août 1988), relative:

• à l’état des eaux, de l’air, du sol, de la faune, de la flore, des espaces naturels ainsi que de ses altérations;
• aux projets et activités susceptibles de porter atteinte à l’environnement ou de mettre en danger la santé humaine et les espèces animales ou végétales, notamment pour ce qui est des émissions, rejets, libérations de substances, rayonnements, vibrations, organismes vivants ou d’énergie dans l’environnement, ainsi que la fabrication et l’utilisation de substances dangereuses;
• aux mesures de préservation, protection et amélioration de la qualité des eaux, de l’air, du sol, de la faune, de la flore et des espaces naturels ainsi que celles ayant pour objet la prévention, la réparation des dommages (susceptibles) d’être occasionnés.

Le type d’informations qui peut être demandé est donc très large: il peut concerner l’état de l’environnement, tous les projets ou activités susceptibles de porter atteinte à l’environnement au sens large (urbanisme, transport, tourisme, agriculture, industrie, énergie...) ou les mesures de prévention et de protection de l’environnement ou encore de réparation des atteintes .

L’information demandée doit relever des "données détenues par les autorités publiques", soit toutes les données existantes qui sont recueillies ou élaborées par les autorités publiques. Suite à une objection du Conseil d’Etat, le décret wallon précise que les administrations communales ne sont soumises au décret qu’en ce qui concerne "les matières qui leur sont expressément réservées telles que l’urbanisme et la police des établissements dangereux, insalubres et incommodes" (N. de Sadeleer). (L’administration est toutefois tenue en toute matière sur base de l’article 32 de la Constitution, du décret wallon du 30 mars 1995 (M.B., 28 juin 1995) et la loi du 12 novembre 1997 relative à la publicité dans les provinces et les communes (M.B., 19 12 1997)).

Les données doivent être reprises dans des documents écrits (rapports, avis, décisions ...), sur support informatique ou encore dans des enregistrements visuels ou sonores.

Toutefois, "le décret a pour objet de fournir, aux citoyens, l’accès à des documents et non d’interpeller les autorités publiques sur leur gestion en leur demandant de fournir des explications à propos de celle-ci" (Com. rec. n°91, 27 juin 1996).

Les autorités publiques sont toutes les administrations communales, provinciales et régionales, ainsi que les "organismes ayant des responsabilités publiques en matière d’environnement et contrôlés par les autorités publiques". Il s’agit là concrètement des intercommunales et des organismes pararégionaux dans le domaine de l’environnement, telles que la SPAQuE ou l’ISSEP par exemple. La notion est très large: il peut aussi s’agir de personnes de droit privé investies d’une mission de service public et dont le capital social est contrôlé par la Région.

Par rapport à l’ordonnance bruxelloise cependant, on constate une restriction wallonne. En effet, les documents détenus par les personnes de droit privé chargées d’une mission publique mais non contrôlés par les pouvoirs publics, tel qu’un bureau d’étude par exemple, ne sont pas accessibles en Région wallonne alors qu’ils le sont en Région de Bruxelles-Capitale. L’ordonnance bruxelloise mentionne également explicitement comme autorité publique tout cabinet d’un membre du Gouvernement. De même elle précise que "sauf si elle ne se rapporte manifestement pas à l’exercice des fonctions de l’intéressé, une donnée détenue par un membre du personnel attaché à une administration ou par un membre d’une instance collégiale constitutive d’une administration, est une donnée détenue par l’administration." En Région flamande, les autorités publiques sont réduites aux seules députations permanentes provinciales.

Sont, bien entendu, exclues du champ d’application du décret, les personnes agissant dans l’exercice des pouvoirs judiciaire et législatif.

2.3.4. Limites au droit d’accès à l'information.

Peuvent être refusées, les demandes susceptibles de porter atteinte (art. 10):

• au secret des délibérations des exécutifs régionaux, provinciaux ou communaux;
• au secret des négociations interrégionales, nationales et internationales de la Région;
• au secret commercial et industriel y compris la propriété intellectuelle;
• au secret des procédures engagées devant les juridictions;
• au secret de la vie privée.

L’information demandée doit être transmise partiellement lorsqu’il est possible d’éliminer des documents à délivrer au demandeur les mentions qui porteraient atteinte aux intérêts cités ci-dessus.

Les demandes susceptibles de porter atteinte au secret des délibérations vise à sauvegarder l’indépendance dans la prise de décision par les organes exécutifs. L’avis préalable rendu par le Collège des bourgmestre et échevins dans le cadre d’une demande de permis de bâtir est bel et bien une pièce du dossier lié à la procédure de demande de permis de bâtir et donc est communicable. La Commission de recours, dans un de ses avis, a rejeté la thèse communale selon laquelle cet avis était couvert par le secret des délibérations. En effet, l’avis rendu "ne révèle pas la manière dont la délibération s’est formée, c’est-à-dire le délibéré lui-même" (décision n° 98, 3 septembre 1996).

Des documents inachevés peuvent-ils être refusés? Une disposition du décret-programme du 19 décembre 1996 modifiant l’article 2 b) du décret du 13 juin 1991, supprime "les documents inachevés" des exceptions citées par l’article comme données détenues par l’autorité publique qui peuvent ne pas être communiqués. Les documents inachevés seraient donc transmissibles à celui qui en fait la demande. Cependant l’article 6 du décret, prévoit clairement que les autorités publiques peuvent refuser de communiquer des "données ou documents inachevés" (ce dont tient compte la Commission dans sa décision 140, du 13 février 1998). La directive européenne prévoit effectivement cette possibilité de restreindre l’accès à l’information en environnement.

A noter que la Commission de recours estime qu’un document préparatoire ne doit pas être assimilé ipso facto à un document inachevé (Com. rec. n° 48, 21 avril 1995). L'hypothèse que "tous les documents préparatoires échappent à l’obligation de communication parce qu’ils seraient, par définition, des documents inachevés ne peut être retenue; que par documents administratifs au sens du décret (...), il y a lieu d’entendre non seulement la décision finale mais également les actes qui lui sont préparatoires, à condition que ceux-ci ne soient pas inachevés, c’est-à-dire qu’ils ne soient pas encore à l’état de simples projets". Les décisions n°140 et 143 du 13 février 1997 vont dans le même sens. Celles-ci portaient sur la communication d’une note interne d’une administration à la Députation permanente dans le cadre d’un dossier de demande de permis de bâtir d’un parc à container. Cette note ne peut être considérée comme document inachevé, ni d’ailleurs comme document interne, mais bien comme un avis d’une administration concernée par la demande d’autorisation. "Ce n’est pas par ce que l’instruction d’un dossier est en cours que les documents administratifs qui s’y trouvent sont à considérer comme incomplets ou inachevés."

Depuis le décret-programme de décembre 1996, les "résultats de mesure non interprétés" ne font plus partie de la liste des exceptions de données qui peuvent ne pas être communiquées, et sont clairement communicables.

A ce propos, la jurisprudence de la Commission de recours allait dans le sens d’une communication de ces résultats, avec ou sans interprétation de la part de l’administration concernée (Com. rec. n^os 41, 8 novembre 1994, 32, 5 septembre 1994, 103, 3 décembre 1996).

Les avis des Commissions consultatives peuvent-ils être refusés? La Commission régionale d’aménagement du territoire, les Commissions consultatives d’aménagement du territoire, les Commissions "eaux", "carrières", "déchets" sont des organismes qui n’entrent pas dans la définition "d’autorités publiques". Ce n’est que quand l’avis de l’une ou l’autre de ces instances est physiquement entre les mains de l’administration qu’il est public. Ainsi un avis rendu à l’administration par le CWEDD dans le cadre d’une étude d’incidences doit être communiqué à quiconque en fait la demande.

Les demandes relatives à des documents à usage interne de l’administration sont refusées, ceux-ci étant entendus comme étant des "documents divers à usage interne qui servent à élaborer tant la décision finale que les actes qui lui sont préparatoires et qui ne sont destinés à produire des effets en dehors de l’administration elle-même" (Com. rec. n°48, 21 avril 1995).

A noter que les procès-verbaux des réunions de comité d’accompagnement du suivi d’une carrière, par exemple, ne peuvent être considérés comme documents à usage interne "en raison de leur destinataire" et qu’on ne peut accepter que "tous les documents établis à l’intention d’une quelconque autorité administrative seraient soustraits à l’obligation de communiquer; que cette obligation n’est pas limitée à la décision finale mais s’étend à tous les documents administratifs établis en amont de celle-ci (...); que la lecture des procès-verbaux montre que le comité d’accompagnement est le lieu où l’exploitant communique un certain nombre d’avis et où sont prises de concert un certain nombre de décisions; qu’il ne s’agit pas là de communications internes" (Com. rec. n° 68, 13 décembre 1995).

Qu’en est-il des droits d’auteur? Se fondant sur la loi du 30 juin 1994 relative aux droits d’auteur et aux droits voisins, la Commission de recours considère que "sauf autorisation donnée par l’architecte qui a dressé les plans ou de celui à qui il a cédé ses droits, des plans d’architecture ne peuvent être délivrés en copie à quiconque en fait la demande". Ce qui n’empêche que le citoyen peut en prendre connaissance en les consultant sur place. (Décision n° 33, 4 octobre 1994).

Il est admis, sans doute abusivement en ce qui concerne les infractions en environnement, que les administrations doivent refuser de communiquer un document en raison du secret des procédures engagées devant les juridictions. La Commission de recours a précisé que "le secret de l’information, consacré par les textes (...), existe non seulement à l’égard des parties, mais également à l’égard des tiers; que ce secret a été institué dans l’intérêt de l’action publique et qu’il appartient au seul Procureur général de décider si cet intérêt ne s’oppose pas à ce que les parties ou des tiers soient autorisés à prendre connaissance et à lever copie des pièces couvertes par ce secret" (Com. rec. n° 13, 13 décembre 1993, confirmé de même par les décisions n° 28, 8 juillet 1994, 44, 12 décembre 1994, 69, 26 janvier 1996, 70, 26 janvier 1996, 121, 17 avril 1997).

La Commission, dans le même ordre d’idée, a encore précisé que les documents faisant partie d’un dossier répressif, même quand celui-ci est classé sans suite, étant toujours touché par le secret ne sont pas accessibles (Com. rec. n° 69, 26 janvier 1996).

A noter que la Commission de recours, dans sa décision n°68 du 15 février 1996, a jugé que les procès-verbaux du comité d’accompagnement relatif à la carrière dont question dans le recours concerné pouvaient être communiqués, à l’exception "des données figurant aux points 3 et 6 du procès-verbal du 1er décembre 1993 qui sont confidentielles et doivent être occultées car susceptibles de porter atteinte au secret des procédures engagées devant les juridictions". La Commission a ainsi pris en compte la possibilité énoncée par l’article 10, par. 2 du décret relatif à l’obligation de communication partielle.

Enfin, une demande peut être refusée si elle est formulée de manière trop imprécise ou si elle est manifestement abusive. "Les autorités publiques n’ont pas à répondre aux demandes qui visent non à la communication de documents déterminés mais à les sonder sur leurs intentions ou à les inciter à agir dans le sens souhaité par le demandeur." (Recours n° 29, 8 juillet 1994.)

A noter que la Commission de recours estime que "le nombre de documents demandés ne fait pas preuve en soi du caractère manifestement abusif de la demande" (décision n° 38, 8 novembre 1994; Aménagement-Environnement, 1994/4).

Le caractère "imprécis" d’une demande doit également être apprécié. "L’imprécision d’une demande n’est pas une cause d’irrecevabilité de celle-ci, lorsqu’il n’est pas montré que cette imprécision serait à ce point importante qu’elle mettrait l’administration dans l’impossibilité de répondre, faute de pouvoir identifier les documents demandés, et alors que les autorités publiques sont tenues de prendre les mesures nécessaires en vue de l’identification et de la mise à la disposition du demandeur des documents contenant les données faisant l’objet de la demande." (Décision du 8 novembre 1994, in Aménagement-Environnement, 1994/4)

Relevons encore, que pour la Région bruxelloise, les demandes relatives aux données fournies par un tiers sans qu’il y soit juridiquement obligé peuvent être refusées. De même en ce qui concerne les données "dont la divulgation aurait pour effet de porter atteinte à l’environnement". Cette dernière limitation est également une possibilité de restriction énoncée par la directive. Des dispositions nationales peuvent également limiter le droit d’accès à l’information, par exemple en matière de sécurité publique ou de défense nationale.

La demande d’information doit être écrite. Elle doit être claire et précise, sinon elle peut être refusée au motif "qu’elle est formulée de manière trop générale". Le texte bruxellois prévoit que la demande peut également se faire sur place. Toutes les demandes sont consignées dans un registre.

Le droit d’accès l'information est garanti à toute personne physique ou morale. Le demandeur peut être une association de fait par exemple (Com. rec. n° 127, 26 mai 1997).

Le droit d’accès à l’information relative à l’environnement est garanti à toute personne sans qu’elle soit obligée de faire valoir un intérêt. C’est une grande avancée en matière de participation citoyenne.

L’autorité publique doit accuser réception dans les 10 jours ouvrables de la réception de la demande et selon les formes prescrites par l’arrêté du 6 mai 1993.

Si la demande est acceptée, l’accusé de réception mentionne où et quand le demandeur peut venir consulter les documents concernés ou, si le demandeur a demandé copie des informations, quand celles-ci lui seront communiquées et à quel prix.

Si la demande est refusée, totalement ou partiellement, l’administration doit motiver sa décision (raison du refus). Elle doit aussi préciser les possibilités et modalités de recours dont dispose le demandeur, tel que le prévoient les arrêtés du 6 mai 1993.

En Région bruxelloise, la procédure ne prévoit pas que l’autorité sollicitée accuse réception de la demande, mais chaque demande est consignée dans un registre.

L’administration doit transmettre l’information dans les meilleurs délais et au plus tard dans les 2 mois. Elle peut prolonger ces délais en cas d’impossibilité matérielle de fournir l’information demandée dans le délai prescrit. Elle doit notifier et motiver cette prolongation. Dans ce cas, elle mentionne également les possibilités et modalités de recours dont dispose le demandeur.

En Région de Bruxelles-Capitale, le Gouvernement arrête la liste des documents écrits qui peuvent être consultés sur place. Pour les autres documents, l’administration dispose d’un mois pour répondre au demandeur.

En Flandre, distinction est faite entre, d’une part, les permis d’environnement et, d’autre part, toute autre information en environnement au sens de la directive. Toute personne peut consulter les permis d’environnement à la maison communale, accessible au public deux jours par semaine au moins. Les autres demandes d’informations sont introduites auprès de la Députation permanente. Celle-ci doit rendre une réponse motivée dans le mois. En cas de réponse favorable, l’information est disponible au plus tard un mois après réception du paiement des frais.

Il est à noter que le demandeur peut solliciter de l’autorité publique qui détient l’information la suppression ou la correction d’erreurs contenue dans une information relative à l’état de l’environnement ou à ses activités.

Le demandeur peut choisir entre une consultation gratuite, sur place et la délivrance de copies (tout support) dont le coût réel sera à sa charge. Le coût ne peut être prohibitif sans faire obstacle au principe même du décret: l’accès à l’information.

Une juridiction verviétoise, dans le cas d’une demande adressée à la commune de Trois-Ponts, a estimé que le fait que le demandeur puisse consulter gratuitement les documents sur place, implique que le coût éventuel des recherches nécessaires dans les archives pour mettre les documents à sa disposition ne peut être mis à charge et il en est forcément de même pour la délivrance des copies dont seul le coût réel peut être mis à la charge du demandeur" (in Aménagement environnement, n°4, 1993; Com. rec. n°88, 30 mai 1996)

Pour la Commission de recours, "le coût réel d’un document comprend le prix de revient de la copie, à savoir le coût du papier, l’amortissement et l’entretien de la machine et le cas échéant les frais d’envoi mais ne comprend pas les frais de recherche des documents, ces frais étant inhérents aux fonctionnement du service public." Elle a fixé, dans le cas évoqué, le coût réel à 10 F la page (Com. rec. n°88, 30 mai 1996). Si elle juge que 20 ou 25 F la photocopie est excessif, elle estime que 8 F ne l’est pas (Com. rec. n^os 56, 17 février 1995, 47, 17 février 1995, 27, 8 juillet 1994, 137, 22 août 1997).

En outre, "l’accès doit être en principe gratuit, à l’exception des versements correspondant strictement et directement aux frais engagés par l’administration, tels que les photocopies. Les administrations doivent être équipées en salles et en personnel pour recevoir les personnes qui demandent le droit d’accès" (G. Braibant, cité par J. de Hemptinne).

L’arrêté du Gouvernement wallon crée une Commission de recours appelée à statuer sur les recours introduits. Les membres de la Commission de recours (A.G.w., 15 juillet 1993) sont nommés par les ministres ayant l’environnement et l’aménagement du territoire dans leurs attributions. La commission est composée :

• d’un magistrat professionnel ayant 5 ans d’expérience;
• de 3 fonctionnaires (Direction générale de l’aménagement du territoire, Direction générale des ressources naturelles et de l’environnement);
• d’un représentant des milieux industriels ou agricoles;
• d’un représentant du monde associatif.

Ces 2 derniers représentants sont proposés par le Conseil wallon de l’environnement pour le développement durable. Cette Commission a son secrétariat dans les locaux de la Direction générale des ressources naturelles et de l’environnement.

Le demandeur peut introduire un recours devant la Commission de recours:

• en cas d’absence de réponse de la part de l’autorité;
• en cas de refus total ou partiel de communication de l’information par l’autorité;
• s’il considère que sa demande n’a pas reçu de réponse satisfaisante;
• s’il considère que sa demande sera traitée dans des délais qu’il n’estime pas raisonnables ou qui dépassent 2 mois.

Les modalités de la procédure sont fixées par l’arrêté du 6 mai 1993.

Le recours doit être introduit dans les 15 jours de la notification du refus total ou partiel des documents demandés ou de la notification d’un prolongement des délais de délivrance de l’information demandée. En cas d’absence d’accusé de réception, le recours doit être introduit à l’issue des 2 mois qui suivent la réception par l’administration de la demande.

Le recours est introduit au secrétariat de la Commission par lettre recommandée à la poste. Cette lettre doit mentionner les éléments suivants:

• identité et domicile du requérant;
• identité et siège de l’autorité publique à laquelle la demande a été faite;
• l’objet de la demande d’information;
• les moyens invoqués.

Le secrétariat de la commission notifie, au demandeur, un accusé de réception dans les 10 jours de la réception de la requête.

Dans ce même délai, copie du dossier est transmis à l’autorité publique concernée. La commission demande à celle-ci de lui transmettre, dans les 15 jours, copie des documents sollicités par le demandeur accompagné, le cas échéant, de tous renseignements et documents qu’elle juge utile. La Commission de recours siège à huis clos.

Elle peut demander à entendre le requérant, l’autorité publique concernée et toute personne concernée par la demande. Ces personnes peuvent se faire assister par une personne de leur choix. La commission peut consulter un expert. Elle peut également demander communication de pièces, renseignements, documents et données complémentaires qu’elle juge utiles.

Les décisions de la commission ne sont valablement prises que si le Président et trois membres au moins sont présents. Les décisions sont prises à la majorité des voix, l’abstention n’est pas permise. La commission doit décider dans les deux mois qui suivent la réception de la requête. Elle peut prolonger ce délai sans toutefois dépasser 45 jours.

La décision est notifiée à toutes les parties. La commission peut fournir elle-même au requérant l’information à laquelle elle autorise l’accès.

La Commission de recours ne dispose d’aucun moyen de contrainte: "La Commission est sans pouvoir pour assurer, elle-même, l’exécution des décisions par elle rendues" (Com. rec. n° 60, 16 juin 1995). Si l’administration ne fait pas suite à la demande conformément à la décision de la Commission, le demandeur peut se tourner vers une instance judiciaire (Com. rec. n° 10, 1er avril 1994).

En cas de rejet du recours, le requérant dispose toujours d’un droit de recours devant les juridictions ordinaires, soit devant les cours et tribunaux s’il estime qu’un de ses droits subjectifs a été méconnu, soit devant le Conseil d’Etat s’il estime qu’un excès de pouvoir a été commis par l’administration (de Hemptinne, J. Sambon).

En Flandre, le recours doit être introduit auprès du Ministre ayant l'environnement dans ses attributions, par lettre recommandée, dans les 30 jours de la notification du refus d'accès à l'information demandée. Le Ministre doit rendre sa décision dans les 30 jours.

A Bruxelles, une instance de recours a été constituée sous forme de "délégués du Conseil". Il s'agit de trois personnes et leurs suppléants nommés par le Conseil régional sur proposition du Gouvernement pour une durée de 5 ans. Toute administration qui refuse une information le notifie au demandeur et, en même temps, saisit les délégués du Conseil. Elle leur transmet la demande accompagnée de l'information ou des motifs qui, selon l'administration, justifient le refus d'accès. Le délai de délivrance de l'information demandée est prolongée d'un mois à partir de la notification au demandeur de la saisine des délégués du conseil. Les délégués du conseil communiquent, au demandeur, l'information réclamée ou lui notifient le refus d'accès à cette information. Les délégués du conseil sont seuls compétents pour refuser l'accès à l'information demandée. Le demandeur peut, lui-même, saisir les délégués du conseil lorsque, à l'expiration du délai d'un mois, l'administration sollicitée n'a pas donner suite à la demande.

En matière d'environnement, l'autorité fédérale reste compétente, en collaboration avec les Gouvernements régionaux, notamment pour:

• l'établissements des normes de produits;
• la protection contre les radiations ionisantes, en ce compris les déchets radioactifs;
• le transit des déchets;
• le cycle du combustible nucléaire;
• les grandes infrastructures de stockage;
• le transport et la production de l'énergie;
• l'importation, l'exportation et le transit d'espèces animales non indigènes et leurs dépouilles;
• l'élaboration du plan d'équipement national du secteur de l'électricité.

La loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration s'applique aux autorités administratives fédérales et à certains organismes publics tels que, par exemple, le Ministère de l'emploi et du travail, le Ministère de la santé publique et de l'environnement, l'Institut royal météorologiques, l'ONDRAF...

Les demandes doivent se faire par écrit. L'autorité administrative qui ne peut répondre immédiatement ou qui refuse de donner l'information en informe le demandeur dans les 30 jours en motivant sa décision.

Outre classiquement les limites à l'accessibilité de l'information suite à une demande mal formulée ou trop vague ou encore abusive, toute demande d'informations peut être rejetée si l'intérêt de la publicité ne l'emporte pas sur la protection des intérêts suivants:

• la sécurité de la population;
• les libertés et les droits fondamentaux des administrés;
• les relations internationales fédérales de la Belgique;
• l'ordre public, la sûreté ou la défense nationales;
• la recherche ou la poursuite de faits punissables;
• un intérêt économique ou financier fédéral, la monnaie ou le crédit public;
• le caractère par nature confidentiel des informations d'entreprise ou de fabrication communiqués à l'autorité;
• le secret de l'identité de la personne qui a communiqué le document ou l'information administrative à titre confidentiel pour dénoncer un fait punissable ou supposé tel.

Les demandes concernant des documents inachevés sont également refusées tout comme celles portant atteinte au secret de la vie privée ou à une obligation de secret instaurée par la loi ou encore au secret des délibérations impliquant le Gouvernement fédéral.

L'instance de recours est la "Commission d'accès aux documents administratifs". Toute personne qui, suite à une demande d'information, ne peut obtenir la consultation des documents ou leurs copies adresse par écrit à l'autorité fédérale concernée une demande de reconsidération. L'autorité fédérale y répond dans les 15 jours. En cas d'absence de communication dans ce délai, l'autorité fédérale est réputée refuser la demande. En même temps qu'il adresse une demande de reconsidération à l'autorité concernée, le demandeur demande par écrit l'avis à la commission de recours. Celle-ci communique son avis au demandeur et à l'administration concernée dans les 30 jours. En cas de refus de la part de l'autorité fédérale, le demandeur peut introduire un recours auprès du Conseil d'Etat.

Le décret et ses arrêtés d‘exécution relatifs au droit d’accès à l’information en environnement transposent relativement efficacement la directive européenne en Wallonie.

A cet égard, la législation wallonne, assez similaire à celle de la Région de Bruxelles-Capitale, est nettement plus progressiste que celle de la législation flamande et est, de fait, plus conforme à la directive européenne et à son esprit.

En effet, pour la Flandre, le droit à l’accès à l’information se trouve inséré dans un arrêté relatif au décret concernant le permis d’environnement. Est-ce suffisant pour garantir l’accès à l’information en environnement concernant les autres aspects non-strictement liés à la procédure des permis d’environnement?

En outre, le demandeur doit s’adresser à la députation permanente provinciale, censée mettre à disposition de tout demandeur l’information requise, à condition toutefois que la députation permanente dispose de cette information. Il n’y a donc aucune obligation qui repose sur les autorités publiques de rendre l’information environnementale accessible. La députation joue un rôle d’intermédiaire. La directive requiert que les Etats membres garantissent que les autorités publiques rendent l’information en environnement accessible. Ce qui n’est pas assuré ici. Les autorités publiques sont censées mettre leur information à disposition de la députation permanente mais rien ne les y oblige. Le demandeur n’a pas, non plus, la possibilité d’un recours contre ces autorités.

Autre restriction des dispositions flamandes: elles ne s’appliquent qu’aux autorités régionales ou locales sans tenir compte des organismes chargés d’une mission de service public. Par ailleurs qui est compétent pour décider du refus d’une information?

L’instance de recours étant le ministre de l’environnement, celui-ci étant le ministre d’instances régionales, il se retrouve juge et partie!

2.6.2. Champ d’application

Avec l’application du décret wallon, les informations qui peuvent être demandées concernent l’environnement au sens large, sans s’arrêter aux limites administratives de l’aménagement du territoire. Ces données doivent être détenues par une autorité publique. La définition légale est assez claire et précise que pour s’appliquer aux intercommunales et pararégionaux tels que la SPAQuE et l’ISSEP. La définition bruxelloise est cependant plus précise, notamment en y incluant spécifiquement les données détenues par les membres de l’administration et les Cabinets ministériels.

Les limites à l’accès à l’information sont conformes à la directive et à son esprit. Quelques imprécisions demeurent toutefois.

Les résultats de mesures ou d’analyse non interprétés ne peuvent en aucun cas, selon nous, être considérés comme document inachevé. Ces résultats doivent être accessibles. Il importe que le citoyen puisse prendre connaissance de résultats, sous forme de données chiffrées telles quelles, de façon à pouvoir les interpréter lui-même et les comparer avec la réalité et/ou des données publiées par ailleurs. En outre, il est toujours possible qu’il y ait des erreurs dans l’interprétation que fait l’autorité de résultats ou encore que certains résultats ne soient pas interprétés par les autorités publiques et donc jamais rendus publics.

Depuis le décret-programme de décembre 1996, ces données doivent d'ailleurs clairement être communiquées.

Les documents inachevés, tout comme les documents internes, peuvent ne pas être communiqués. Les décisions de la Commission de recours apportent quelques précisions quant à la définition de ce type de documents, mettant des limites à l’interprétation parfois fort large qu’en font certaines administrations réticentes à la transparence administrative. La communication ou non de données, quoiqu’il en soit, dépendra toujours de la volonté réelle de transparence des autorités publiques.

Les avis des Commissions d’aménagement du territoire (CRAT, CCAT) et d’environnement (CWEDD, eaux, déchets, carrières...) doivent être communiqués au demandeur, sans aucun doute, une fois que ces avis sont parvenus à l’autorité publique concernée. Le cas échéant, ils font d’ailleurs partie des dossiers de demande de permis.

Dans le cadre de procédures en justice, les procès-verbaux sont inaccessibles. Or en matière environnementale, cela ne se justifie pas. En effet, les riverains victimes d’une nuisance n’ont pas accès aux informations telles que celles relatives aux émissions constatées, par exemple que contient un P.V. constatant une pollution ou une infraction environnementale. L’accès à ces données ne saurait mettre ni l’enquête ni l’auteur de l’infraction en péril. Le secret des P.V. allié aux carences de l’institution judiciaire porte préjudice aux victimes des nuisances environnementales.

Selon le décret wallon, la demande doit être écrite. L’envoi par recommandé n’est pas obligatoire mais sans doute souhaitable pour le demandeur en cas d’absence d’accusé de réception et de recours.

On peut proposer, de manière similaire à celle prévue par l’ordonnance bruxelloise, que la demande puisse se faire également sur place, oralement, et être consignée dans un registre. Ce serait donc à chaque autorité publique d’organiser cette possibilité de consultation sur place et la tenue du registre. On peut imaginer que, de manière similaire à ce que prévoit l’ordonnance bruxelloise, chaque autorité publique établisse une liste des documents qui peuvent être consultés directement sur place, et, le cas échéant, tienne à jours certaines données.

Pour l’efficacité du système, un accusé de réception, en cas de demande écrite, est indispensable. A défaut, le demandeur ne peut pas savoir si sa demande est bien parvenue à l’autorité publique et si elle est traitée. L’absence d’un accusé de réception n’est pas sans conséquence non plus sur les droits de recours du demandeur. Un délai de 10 jours pour accuser réception semble raisonnable.

L’autorité publique doit transmettre l’information demandée dans un délai de 2 mois. Ce délai s’avère fort long, notamment dans le cas de demande de permis de bâtir ou d’exploiter. La longueur de ce délai est un véritable frein à l’accessibilité de l’information en environnement. On peut proposer de le ramener à un mois, avec dans certains cas, comme c’est prévu actuellement, une possibilité de prolonger le délai sous réserve que cette prolongation de délai soit dûment motivée.

Le décret spécifie que l’accès à l’information s’exerce, au choix du demandeur, soit par consultation gratuite sur place, soit par délivrance de copies dont le coût réel est à charge du demandeur.

Si ce n’est l’avis de la Commission de recours, la situation à ce propos reste peu claire. Un coût prohibitif à charge du demandeur fait obstacle à l’objectif poursuivi: la transparence administrative.

La directive et le décret autorisent la consultation gratuite sur place des documents demandés. L’administration n’a donc pas à réclamer une indemnisation pour la recherche des documents. Le même raisonnement vaut en cas de demande de copies: l’administration ne peut réclamer que le seul coût réel liés aux copies.

Quel est ce coût réel? La Commission de recours estime 10 F la copie comme étant raisonnable, 20 et 25 F la copie comme étant excessifs.

L’arrêté royal du 30 août 1996 fixant pour les autorités fédérales, le montant de la rétribution due pour la réception d’un document administratif fixe le montant de la rétribution des photocopies de documents émanant d’une administration fédérale à un montant forfaitaire d’un minimum de 50 F. Le prix de la copie est fixé à 2 F la page, ce jusqu’à la centième page. A partir de la cent et unième, le coût descend à 1 F la page.

L’arrêté du Gouvernement wallon du 9 juillet 1998 (en application du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’administration) fixe le pris de photocopie de 6 à 42 F la page en fonction du format et de l’impression noire ou en couleurs. En deçà de 100 F, la rétribution ne sera pas réclamée au demandeur. Aux frais des copies s’ajoutent le cas échéant les frais d’envoi.

Les autres textes relatifs à la publicité des documents administratifs (loi du 12 novembre 1997 relative à la publicité de l’administration, décret wallon du 30 mars 1995, ordonnance bruxelloise du 30 mars 1995) spécifient que le montant de la rétribution ne peut être supérieur au prix coûtant, sans préciser davantage. L’arrêté du Gouvernement de la Communauté germanophone du 25 octobre 1995 (M.B., 4 mai 1996) fixe, quant à lui, la rétribution à une indemnité de 4,50 F la page.

En réponse à une question parlementaire à ce propos (Bulletin des questions et réponses n°2, 29 septembre 1995), le ministre a relevé que les autorités communales ont la faculté d’établir des règlements-taxes ou des règlements-redevances dans les matières qui relèvent de leurs compétences, tant qu’une loi ne le leur interdit pas formellement." "Il appartient donc aux autorités communales de décider en toute liberté, de l’établissement ou non de taxes ou de redevances, dans la mesure où ces règlements ne contreviennent pas à une quelconque disposition légale ou réglementaire, ou ne blessent pas l’intérêt général." Or, non seulement des prix dissuasifs blessent l’intérêt général mais ils vont aussi à l’encontre de l’esprit du décret et de la directive européenne.

"Les règlements-taxes sont relatifs à la délivrance de certificats, extraits, copies etc. Dont le montant varie de 40 à 100 F la page. Ils établissent une imposition rémunérant une prestation de l’administration communale. Il ne s’agit pas d’une reproduction mais de la délivrance d’actes originaux certifiés." Les règlements-taxes rémunérant une prestation de l’administration vont à l’encontre de la jurisprudence de la Commission de recours,

Parallèlement, certaines communes ont établi un règlement-redevance sur la délivrance de photocopies. Il rémunère essentiellement le fonctionnement de la photocopieuse mise au service des habitants pour la reproduction d’actes ou documents quelconques.

Quarante francs et plus la photocopie est dissuasif. Les règlements-redevances rencontrent quelque peu l’avis de la commission. Mais le mieux serait bien évidemment que le législateur apporte une précision, à ce propos, dans les textes (décret, arrêtés d’application) facilitant par la même les démarches des citoyens.

En outre, une prospection rapide du marché manifeste que, selon le matériel utilisé, le coût réel oscille entre 90 centimes et 1,90 franc avec une moyenne de 1,30 franc la page (J. Sambon, cité par A. Gosseries). Un montant dégressif en fonction du nombres de pages photocopiées rencontrerait la notion d’accessibilité à l’information. Il est injustifié de demander davantage.

Le délai pour l’introduction de recours est de 15 jours à compter à partir de la notification du refus total ou partiel de l’information demandée, ou de la notification d’un prolongement du délai pour la délivrance de l’information demandée. En l’absence d’une telle notification ou accusé de réception, le demandeur peut introduire un recours dans les 15 jours qui suivent l’écoulement des deux mois suivant l’introduction de la demande.

Voilà qui fait long, surtout dans le cas de certains projets, empêchant la participation citoyenne en amont du projet. En outre, une demande d’information ne se fait pas nécessairement par recommandé. Dès lors, quelle est la date d’introduction de la demande? Afin de ne pas user de la persévérance citoyenne, l’arrêté pourrait être modifié de sorte que qu’en cas d’absence d’accusé de réception, un recours puisse être introduit dans les 15 jours qui suive le délai de 10 jours de l’introduction de la demande. Ce délai est relativement court il est vrai et peut occasionner une surcharge inutile de travail administratif pour la Commission de recours.

On peut proposer une autre solution: si le délai pour fournir l’information demandée est ramené de 2 à 1 mois, le délai pour introduire un recours en l’absence d’accusé de réception ou de notification de refus total ou partiel ou encore de prolongation de délai pour fournir l’information demandée serait de 15 jours suivant l’expiration du délai d’un mois qui suit l’introduction de la demande.

Le fonctionnement de la Commission de recours et de la procédure de recours s’avère par ailleurs excellente. A noter cependant, que la Commission de recours n’est pas une juridiction administrative en tant que telle et doit être considérée comme une autorité administrative indépendante (décision n° 33, 4 octobre 1994). Ses décisions sont, elles-mêmes, susceptibles de faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’Etat.

La Commission de recours n’a pas de moyen de contraindre l’autorité administrative qui ne respecterait pas ses décisions. Elle peut toutefois transmettre elle-même au demandeur l’information dont elle dispose.

Pour une autorité administrative, qui n’a pas donné accès à l’information demandée, ne pas répondre aux injonctions de la Commission, ou le faisant hors délais, c’est se discréditer encore davantage aux yeux des citoyens. Ce manque de transparence dans le chef des administrations contribue à renforcer le climat de méfiance et de rejet des institutions publiques par la population.

Les textes relatifs à la publicité des documents administratifs ont le mérite d’exister. Cependant, les compétences et procédures en matière d’environnement au niveau fédéral sont mal connues.

Quelles sont les administrations et quelles sont les organismes publics jouant un rôle en matière d’environnement? Où s’adresser? Où faut-il s'adresser pour obtenir des données relatives à la qualité de l'air? Voilà qui n'est pas évident pour le citoyen ordinaire!

La procédure devrait être plus précise et l'accessibilité à ces données améliorée. Au-delà des limites inhérentes au cadre législatif, toutes les données concernant le territoire wallon devraient en pratique être accessibles par l'intermédiaire de l'administration wallonne de l'environnement.

3. Application du décret

Les associations membres d’Inter-Environnement Wallonie ont été contactées par courrier. Nous leur avons demandé de remplir un questionnaire et de nous le renvoyer. Ce questionnaire en repris en annexe. Quarante-deux questionnaires ont ainsi été dépouillés.

Les résultats de cette enquête ne sont bien entendus pas statistiquement représentatifs. Ils permettent cependant de discerner dans quelle mesure les associations recourent à l’utilisation du droit d’accès à l’information en environnement. Les résultats, en tant que tels, sont repris sous forme de tableau se trouvant en annexe. Pour chaque question, est repris le nombre de questionnaires qui ont pu être exploités. Pour certaines questions, le taux de réponse est insuffisant pour permettre une déduction quelconque. Cependant, à l'occasion de ce questionnaire, les associations ont eu l’opportunité de commenter leurs expériences en la matière. Ce sont ces expériences et les difficultés rencontrées par les associations qui sont rapportées ici.

Sur 115 associations, seules 42 ont répondu. Afin de vérifier certaines hypothèses quant à ce taux de réponses peu élevé, quelques associations qui n’avaient pas répondu ont été contactées par téléphone.

Certaines s’avèrent avoir pour objet un domaine d’activités tellement spécifique ou local qu’elles sont très peu concernées par l’accès à l’information en environnement (apiculture, éducation à l’environnement...) ou encore disposent de leurs propres voies pour obtenir les informations nécessaires à leurs activités. D’autres ont parfois entendus parler du droit d’accès à l’information en environnement, mais trouvent que l’exercice de ce droit requiert des capacités qu’elles n’ont pas ou encore ignorent comment concrètement recourir au droit d’accès à l’environnement.

On peut en déduire globalement que le droit d’accès à l’information en environnement et son application sont encore relativement mal connus.

Pour l’interprétation des réponses au questionnaire, nous distinguons, grossièrement, 3 catégories d’associations:

• les petites associations: pas de personnel salarié, pas de subsides ou alors moins de 50.000 F par an;
• les associations moyennes: disposent de personnel salarié et/ou de subsides de 50 à 500.000 F par an;
• les grandes associations: disposent de personnel salarié et de subsides de 50 à 500.000 F par an ou de plus de 500.000 F par an.

Ces associations se caractérisent encore par l’échelle du territoire sur laquelle elles exercent leurs activités, ainsi que par leurs domaines d’activités. Ces deux critères ne sont pas apparus comme déterminant pour expliciter des différences quand à l’exercice du droit à l’information. De nombreuses associations sont actives dans des commissions consultatives.

Il est assez logique que sur les 42 associations qui ont répondu au questionnaire, la plupart connaissent l’existence du décret du 13 juin 1991 (71 %). 34 de ces associations sont représentées dans des organismes de concertation tels que les CCAT, PCDN, Contrat de rivière, commissions diverses.

On note cependant, confirmant que le droit d’accès à l’information en environnement est relativement mal connu, que plus du tiers des petites associations, ne connaissent pas l’existence du décret. La plupart d'entre elles ne sollicitent pas non plus les autorités publiques pour obtenir une information en environnement, parce qu’elles n’en éprouvent pas le besoin, ou sont dans l’ignorance de la procédure ou encore disposent de voies parallèles pour obtenir l’information. (Ce qui confirme encore la déduction tirée du fait du relativement faible taux de réponse au questionnaire de la part des associations).

Sur 6 "grandes" associations, deux ne connaissaient pas l’existence du décret du 13 juin 1991, et 4 n’ont jamais sollicité l’obtention d’une information auprès d’une autorité publique, tout simplement par ce que cela ne leur a pas été nécessaire
(2 cas) et une par ignorance de cette possibilité.

D’aucuns relèvent que, selon eux, le décret est encore mal connu, tant par les associations et la population que par les administrations elles-mêmes. C’est souvent sur présentation du décret, ou en y faisant référence avec précision, que les autorités publiques répondent aux demandes.

Sur les 42 associations qui ont répondu au questionnaire, un bon nombre sollicitent des informations auprès des autorités publiques (64 %). Quelques associations, du fait de leur organisation et de leur domaine d’activité, sollicitent ces informations régulièrement. D’une manière générale il semble que les associations ne sollicitent une information en environnement qu’occasionnellement.

Les autorités publiques sollicitées sont, avant tout, les autorités communales (28 fois mentionnées sur un total de 69 soit 29 %); c’est en particulier aux bourgmestres et échevins que l’on s’adresse. Viennent ensuite l’administration régionale et les cabinets ministériels (respectivement 14 fois mentionné chacun, soit 20 % et 9 fois, soit 13 %). Les administrations provinciales, les institutions pararégionales et les intercommunales sont proportionnellement beaucoup moins sollicitées.

On pourrait en déduire que l’on s’adresse, encore plutôt préférentiellement, à la personne (le bourgmestre, l’échevin, le ministre) qu’aux institutions. Les institutions pararégionales et les intercommunales sont, peut-être, aussi moins bien connues de la population.

Tableau 1. Réponses à la question 4. (Nombre de fois rapportés, sur 27 questionnaires, n= nombre de questionnaires pris en compte)

4. "Auprès de quelles autorités publiques avez-vous sollicité une demande d’information?"

Les informations sollicitées portent essentiellement sur les études d’incidences, les permis d’exploiter et de bâtir. Il semblent que les demandes portant sur des données factuelles, résultats de contrôle, résultats d’analyses dans un cours d’eau, etc. soient plus difficiles à obtenir. De même pour les résultats de contrôle à l’émission des établissements classés.

Tableau 2. Réponses à la question 5. (Nombre de fois rapportés, sur 27 questionnaires, n= nombre de questionnaires pris en compte)

5. "Sur quelles matières portaient vos demandes?"

D’autres informations sont plus occasionnellement demandées: règlements communaux, plans d’aménagement, arrêtés de classement,... Outre les informations relatives à des actes administratifs, l’information demandée peut être un rapport d’activités d’une institution ou encore des brochures d’informations publiées par exemple par la DGRNE. Ce type d’informations devrait pouvoir être disponible sans recourir au décret sur le droit d’accès à l’information. Ceci résulte probablement d’une méconnaissance des publications régionales qui sont accessibles au public. Quelques unes des associations ignorent ou mettent en doute que, dans le cadre du décret, la définition de "environnement" se comprenne dans un sens large englobant l’aménagement du territoire et l’urbanisme.

Certaines associations évoquent aussi la "mentalité" de certaines institutions qui seraient réfractaires aux notions de transparence, participation citoyenne et droit à l’information (sont notamment cités la DPE, l’IBW et la SPAQuE). Les communes sont à cet égard régulièrement incriminées: elles rechignent à la publicité des projets et préfèrent "le moins de transparence possible". Ainsi, absurdement, même l'ordre du jour d’un prochain conseil communal peut être refusé, arguant du fait qu’il est affiché aux valves de la commune! Il est très difficile d’obtenir des informations quand elles portent sur des projets relevant de passe-droits et empreints d’irrégularités.

Le motif de refus est très souvent que la demande porte sur des documents inachevés, alors que cette notion de documents inachevés est bien distincte de celle de documents préparatoires.

Les demandeurs voient leur demande satisfaite dans 50 % des cas. La moitié des demandes ne sont pas donc pas (entièrement) satisfaites. Près d’un tiers des demandes ne sont pas satisfaites (29 % des demandes).

Seules les associations ayant, au moins une fois, sollicité une demande d’informations auprès d’une autorité publique (soit 26 questionnaires) relatent leur dernière expérience à ce propos.

Les autorités publiques ne répondent pas, dans plus de 55 % des demandes, à leur obligation d’accuser réception des demandes d’informations. Aucune indication ne peut être déduite quant au respect du délai relatif à l’accusé de réception. Quand le demandeur voit sa demande acceptée, il reçoit généralement l’information demandée dans le délai des 2 mois. Deux cas sont rapportés de délais de réponse anormalement longs. Le délai de 2 mois est considéré comme beaucoup trop long, en particulier par rapport aux délais des enquêtes publiques. Il faut parfois écrire/téléphoner plusieurs fois pour rappeler sa demande d’information.

L’information est surtout obtenue sous forme de photocopies de documents. L’information peut également être obtenue par téléphone ou être consultée sur place.

Peu de réclamations sont relevées concernant le prix demandé pour l’information à délivrer. Celle-ci est obtenue assez souvent gratuitement. Notons une exception: 3 800 F pour un document d’une septantaine de pages, comprenant, sans que le demandeur ne le demande, aussi des plans d'architectes. Plus de 3 F la photocopie est considéré comme coûteux.

La réponse à la demande d’informations est satisfaisante, en totalité (9 questionnaires sur 16) ou partiellement (7 questionnaires sur 16). L’insatisfaction est évidente quand le demandeur ne reçoit pas de réponse à sa demande (7 questionnaires sur 18). Les demandes ne sont pas nécessairement refusées en tant que telles, mais il arrive que le demandeur ne reçoive ni réponse ni réaction aucune à sa demande (ce fait est rapporté plusieurs fois en remarque). Les réponses sont "partiellement satisfaisantes" quand elles sont "floues", incomplètes ou imprécises. La réponse donnée par l’autorité publique peut tout simplement renvoyer le demandeur auprès d’une autre institution.

Les raisons invoquées pour refuser une demande, totalement ou partiellement, ne sont pas acceptées: elles sont considérées comme illégitimes. Dans ces cas, le demandeur considère systématiquement que sa demande est refusée, en tout ou en partie, pour des raisons stratégiques et politiques. La négligence de l’administration est aussi évoquée.

Le demandeur recourt à l’une ou l’autre voie parallèle pour obtenir l’information, une fois sur trois environ.

Les associations qui ont connaissance du décret du 13 juin 1991 ne sont pas toujours persévérantes et ne réintroduisent pas nécessairement leur demande. Introduire un recours n’est pas une démarche évidente.

Sur base des décisions de la Commission de recours, on peut observer que les demandes en recours sont relativement peu nombreuses: 33 demandes, par exemple, en 1997, environ 150 en un peu plus de 4 ans. On ne sait pas apprécier le nombre de demandes d’accès à l’information aux différentes autorités publiques. Un registre des demandes, dans chacune de ces institutions, permettrait de mieux évaluer l'efficacité du décret.

On observe aussi que chacune de ces trois dernières années, un noyau de demandeurs (3 ou 4 représentants d’associations et particuliers) ont exercé leur droit en matière de recours à plusieurs reprises. La procédure requiert, dans le chef du demandeur, certaines capacités, notamment de persévérance et rédactionnelles.

Selon les associations, les délais dans lesquels la Commission de recours doit statuer doivent être précisés. La décision du recours doit être communiquée au requérant. Si l’information demandée est accessible, la décision doit préciser dans quel délai l’autorité publique doit rendre cette information accessible. Les délais de 2 mois plus le recours, auquel il faut ajouter les délais mis par l’administration pour obtempérer (celle-ci n’étant pas toujours prête à coopérer), s’avèrent trop longs dans bien des cas.

On relèvera un cas, qui, on l’espère, est une exception. La demande portait sur des documents relatifs à l’élaboration d’un plan particulier d’aménagement et sur un projet d’implantation d’une zone de loisirs. Le Collège des bourgmestre et échevins, contacté par la Commission de recours, a, entre autre, fourni, à la Commission, copie d’une lettre émanant du Collège et adressée au requérant, en date du 25 mars 1997. Cette lettre mentionnait que le Collège avait demandé à l’auteur de projet de faire copie du dossier et de l'adresser au requérant. La Commission de recours a, dès lors, considéré que la demande était devenue sans objet. Or le demandeur n’a finalement reçu copie des documents demandés que la veille de l’enquête publique, et ce, en janvier 1998. Les documents lui ont en outre été transmis non pas par l’auteur de projet mais par la commune. Il y a donc ici eu clairement un cas flagrant de rétention. L’association qui rapporte ce cas suggère que, dans le cas de non-respect du droit à l’information pour un projet déterminé, l’enquête publique relative à ce projet soit annulée.

Les associations suggèrent, pour améliorer l’accès à l’environnement, outre les remarques relatives aux changement de mentalité et aux questions de procédures,:

• de recourir à l’utilisation d’Internet;
• de lister dans l’annuaire de l’environnement les documents accessibles pour chacune des autorités publiques, ainsi que la liste des documents en libre accès.

Plusieurs associations relèvent que la transparence de l’action des instances publiques requière, avant tout, un changement des mentalités. Les autorités publiques, malgré leurs discours, s’avèrent peu enclines à la participation citoyenne; de citer: "L’information de chacun est une condition nécessaire et indispensable à l’exercice politique", extrait d'un de ces discours.

3.2.1. Méthode

L’enquête se base sur des questions tests envoyées à diverses autorités publiques et répond, quant à elle, davantage à la question de savoir comment le droit d’accès à l’information est concrètement mis en oeuvre. La jurisprudence de la Commission de recours apporte également des éclairages à ce propos.

Une cinquantaine de questions tests ont été envoyées par diverses personnes membres d’associations membres d’Inter-Environnement Wallonie ou sympathisants ayant accepté de collaborer. Le parcours de 42 questions ont pu être examinés.

Inter-Environnement a déterminé, avec chaque collaborateur, la question à poser en fonction des centres d’intérêts et des préoccupations rencontrées sur le terrain. Inter-Environnement a communiqué, à chacun, l’adresse de l’institution publique à contacter. Inter-Environnement n’a pas proposé de lettre type. Un courrier a confirmé ces éléments pour chaque demande. Ce courrier explicitait également les différentes étapes de la procédure du droit de l’accès à l’information en environnement.

Il faut remarquer, confirmant les résultats à ce propos de l’enquête auprès des associations, qu’aucun de ces collaborateurs ne connaissait l’existence du décret wallon.

Les administrations sollicitées sont:

• la DPE (2 fois);
• différents services de la DGRNE (5 fois);
• la DPPGSS (1 fois);
• la DGATLP (3 fois);
• le Cabinet du Ministre (1 fois);
• les communes (12 fois);
• une députation permanente (1 fois);
• les intercommunales (13 fois);
• un pararégional (2 fois);
• au MET (2 fois).

Les questions portaient sur:

• la potabilité des eaux de distribution;
• la qualité des eaux au sortir de stations d’épurations;
• la gestion des déchets;
• des permis de bâtir;
• la protection de la nature.

En cas d’absence de réponse dans les 2 mois, il était convenu de réintroduire la demande. En l’absence de réponse satisfaisante, un recours était introduit auprès de la Commission de recours. Inter-Environnement a assuré le suivi et apporté son aide dans la formulation des lettres.

Une difficulté pour les personnes à la recherche d’une information est de savoir où adresser leur requête. Ce n’est pas simple en effet. On observe régulièrement, qu’une administration, sollicitée par erreur, néglige souvent de répondre au demandeur. La moindre des choses serait pourtant que cette administration informe le demandeur du fait qu’il doit s’adresser auprès d’une autre instance et mieux encore qu’elle l’informe qu’elle transmet la demande à l’administration compétente. "... Le principe de bonne administration oblige l’autorité administrative qui est saisie par erreur d’une demande d’en informer sans délai le demandeur et de lui communiquer la dénomination et l’adresse de l’autorité qui, selon les informations dont elle dispose, est détentrice du document..." (Com. rec. n° 158, 9 juin 1998). Certaines autorités publiques, plutôt que de renvoyer le demandeur à une autre instance, ont d’initiative transmis la question à l’instance responsable: c’est tout à leur honneur.

Autre difficulté: les citoyens ignorent quels documents existent à propos d’un projet déterminé dont ils ont connaissance par ailleurs. Il s’avère très difficile, à défaut de savoir quels documents existent précisément, d’obtenir l’information relative à ce projet. Une demande relative à un tel projet reçoit une réponse du type: "Il n’est pas possible, à l’heure actuelle, de vous communiquer l’information". Ceci confirme la réticence, des communes en particulier, à fournir l’information sur les projets communaux, qui intéressent pourtant au premier chef les citoyens.

A deux ou trois exceptions près, le demandeur ne reçoit jamais d’accusé de réception.

Tout est fonction de l’objet de la demande. Certaines demandes telles que les résultats sur la potabilité de l’eau ou le devenir des matières portées au parc à conteneur n’ont posé aucun problème. La réponse à la demande, dans ces cas, parvient au demandeur dans les deux mois et parfois très rapidement (dans le mois ou dans les 15 jours).

Certaines autres demandes d’informations sont plus difficiles à obtenir. Il se confirme qu’au niveau des contrôle des émissions, les données ne sont pas toujours accessibles. Une raison invoquée est la transmission du P.V. au Parquet. Une autre raison est l’absence de données. Des données sur des projets sont également difficiles à obtenir (plans d’aménagement d’une zone de loisirs, modifications de plans de secteur etc.).

Les permis de bâtir aussi posent parfois problème. Ainsi par exemple, n’ayant pas obtenu de réponse à une demande de copie de permis de bâtir, le demandeur a adressé un recours qui lui a été favorable. Suite à la décision de la Commission de recours, la copie demandée est parvenue enfin au demandeur, plus de 6 mois après l’introduction de la demande. L’administration en l’espèce a négligé de répondre sous prétexte que la demande ne comportait pas de destinataire et donc "que la preuve n’est pas apportée de son envoi effectif". La DGATL, à qui était adressée la demande, s’est abstenue de répondre arguant du fait que c’était la Direction régionale de Namur qui avait traité le dossier. La Commission de recours considère "qu’il appartenait à l’administration sollicitée soit de se faire produire tout le dossier, soit de transmettre la demande à la Direction de Namur... qu’il en va d’autant plus ainsi en l’espèce que l’on se trouve en présence de divisions administratives faisant partie d’une même administration, l’aménagement du territoire ...". Il est vrai qu’il est très difficile pour le citoyen de distinguer quelle subdivision administrative a traité tel ou tel dossier.

On observe des négligences, à moins que ce ne soient des réticences, plus particulièrement dans le chef de communes et d’intercommunales. Certaines communes et intercommunales sollicitées n’ont pas répondu à la demande d’informations (8 sur 22). Il semble que cela résulte de la pure négligence et du peu d’égard porté à leurs concitoyens. En cas de recours, l’information demandée est finalement (6 mois après) parvenue au demandeur. Il est arrivé qu’un demandeur n’ait jamais eu de contact ou de courrier de la part de la commune à laquelle il s’adressait.

Certaines communes et intercommunales, minoritaires, refusent de transmettre l’information. La commune de Wavre est, à cet égard, exemplaire. La demande étant réintroduite, la commune s’abstient d’y répondre. Suite à un recours favorable au demandeur, la commune refuse d’envoyer copie des documents demandés mais les met à la disposition du demandeur dans les locaux communaux sur rendez-vous contre la somme de 650 F (pour une cinquantaine de pages).

Certaines communes et intercommunales ne répondent pas du tout, ni à la demande, ni en cas de recours. Si le demandeur téléphone à l’intercommunale pour s’enquérir d’une réponse, personne n’est au courant de sa demande... Ce sont des exemples de non-transparence qui résultent vraisemblablement davantage de la négligence que de la rétention d’informations. Certaines intercommunales envoient une réponse à la demande d’informations (copie de documents) sans lettre d’accompagnement. On peut se poser des questions sur le fonctionnement administratif de ces instances.

Certaines intercommunales, prudentes, renvoient, elles, à la DGRNE.

Enfin, il n’est pas rare que les intercommunales sollicitées s’inquiètent, avant de donner l’information demandée, de "connaître les intentions" du demandeur, dans le souci parfois de répondre plus adéquatement à sa demande. Sans mettre en cause le souci de qualité du service d’information à la population, il faut savoir que le décret prévoit bien l’accessibilité à l’information sans devoir justifier d’un intérêt. Le demandeur est alors invité à reprendre contact avec l’intercommunale. Certaines, au lieu d’envoyer un tableau chiffrés des mesures, proposent au demandeur de passer par leurs bureaux afin d’obtenir l’information demandée.

A relever: le MET fait payer au préalable la copie des documents demandés (sur base du décret du 30 mars 1995).

Les compétences de chacun ne sont pas toujours claires. Pour une question simple portant sur des mesures de radioactivité, l’ISSEP renvoie le demandeur à l’IRE. Celui-ci renvoie au SPRI, qui ne répond pas....Le Service de protection contre les radiations ionisantes est un service fédéral. Au demandeur de persévérer.

En matière de qualité de l’air, où faut-il s’adresser? Pas auprès de l’ISSEP, même pas en ce qui concerne les recommandations à suivre en cas de fortes teneurs de l’air en ozone. Pour les teneurs en ozone, le particulier est prié de s’adresser à l’Institut de santé publique, du Ministère de la santé publique et de l’environnement à Bruxelles. Voilà pourtant une compétence régionale (la qualité de l’air), et un polluant qui est mesuré par des dispositifs régionaux. Les résultats de ces mesures sont, il est vrai, centralisés par la Cellule interrégionale pour l’Environnement, directives européennes obligent. Cette situation n’a pas le mérite d’être simple et clair pour le particulier.

La qualité de l’information transmise est variable: ainsi par exemple, certaines intercommunales communiquent copie d’un rapport sur les résultats d’analyses de l’eau de distribution, et d’autres simplement une note disant que l’eau est "conforme" sans plus.

Lors de la transmission de résultats d’analyse, les unités pourraient être clairement précisées (mg/l, µg/l etc.). Ce n’est pas toujours le cas. De même, les valeurs limites qui sont la plupart mentionnées sur le rapport, ne sont quasiment jamais mentionnées clairement comme telles.

La directive européenne prévoit une exception au droit d’accès à l’environnement qui n’est pas reprise dans le décret wallon: une demande au sens de la directive peut être refusée "lorsque celle-ci a trait aux données dont la divulgation aurait plutôt pour effet de porter atteinte à l’environnement auquel elles se réfèrent." Deux questions portant sur deux espèces d’oiseaux protégées ont été envoyées à l’administration. Celle-ci a renvoyé, à chaque fois, le demandeur auprès d’une association spécialisée. Celle-ci a répondu à la demande sans toutefois dévoiler les emplacements de nidification tout en donnant une information et indiquant des sources d’informations en matière de publications.

Cette attitude de l’administration s’avère très sage en matière de protection de la nature. Un refus de sa part à accéder à la demande d’informations eut été justifié, selon nous. Il s’agit dans ce cas d’expliciter les raisons de ce refus, raisons que tout amoureux de la nature peut bien comprendre et admettre.

La procédure suivie est globalement satisfaisante. On note l’omission quasi généralisée de l’accusé de réception de la demande. L’information, quand elle est transmise, l’est dans le délai imparti de deux mois. Certaines autorités publiques communiquent la réponse à la demande systématiquement à la fin de l'échéance et non pas "dans les meilleurs délais".

La procédure en recours se fait selon un schéma systématique et assez rapide. La décision de la Commission de recours et sa notification prennent deux mois environ. L’ensemble de la procédure prend ainsi environ 6 mois. Il faut, en outre, que l’instance concernée satisfasse à ses obligations dans le délai imparti par la Commission de recours. La Commission n’a en effet aucun pouvoir contraignant.

Le décret du 13 juin 1991 met en oeuvre la directive européenne relative au droit à l’accès à l’information environnement de manière satisfaisante. Le décret garantit, en matière d’environnement, l’accès à l’information en environnement détenue par les autorités publiques, fixe les modalités d’accès à cette information ainsi que la procédure de recours possible.

On constate que le décret et ses arrêtés d’application sont encore peu connus dans la population. Ils sont également encore méconnus dans les institutions publiques, elles-mêmes, en particulier dans les communes. En outre, certaines réticences à la transparence de l’action des autorités administratives sont sensibles. Ceci est confirmé tant par l’enquête auprès des associations que par l’examen des décisions de la Commission de recours.

Outre une méconnaissance de l’existence du décret de 1991, une difficulté importante provient du fait que le citoyen souvent ne sait pas à quelle instance il doit s’adresser. De plus, les citoyens ignorent également quels documents sont accessibles ou encore quels documents existent sur le sujet qui les préoccupent.

En ce qui concerne les données environnementales détenues au niveau fédéral (échappant donc au champ du décret wallon), c’est encore plus flagrant. Malgré une obligation de publicité active, "afin de fournir au public une information claire et objective sur l’action des autorités administratives fédérales", force est de constater que cette information est inexistante. Le Ministère de la santé publique et de l’environnement, tout en répondant à la question, ne dispose apparemment pas "d’un document décrivant les compétences et l’organisation de son fonctionnement".

La jurisprudence de la Commission de recours précise les limites du droit d’accès. Ainsi, notamment, sont communicables les avis des instances consultatives (CCAT, CWED etc.) qui sont en possession de l’administration, tout comme les résultats de mesures non interprétés. Les documents inachevés peuvent ne pas être communiqués. Ceux-ci ne doivent cependant pas être confondus avec des documents préparatoires. On note encore que les P.V. de réunions sont accessibles, les avis des administrations dans le cadre de demandes de permis de bâtir ou d’exploiter sont accessibles et que "ce n’est pas parce que l’instruction d’un dossier est en cours que les documents administratifs qui s’y trouvent sont à considérer comme incomplets ou inachevés".

La procédure d’accès à l’information en environnement est performante dans son ensemble.

Concernant la demande, le texte prévoit qu’elle se fasse par écrit et fasse référence au décret. Le fait que le demandeur omet de faire référence au décret et même le fait de ne pas mentionner à qui la demande est adressée, ne justifie pas que l’institution publique néglige d’y répondre. C’est pourtant ce que l’on a observé à plusieurs reprises.

On note aussi l'omission quasi généralisée d’accusé de réception de la demande. Cela ne facilite guère l’accès à l’information ni la relation de la population avec les autorités publiques en ce sens que le demandeur ne peut être certain que sa demande est traitée ou non. L’absence d’accusé de réception peut, en outre, porter à conséquence en matière de calcul des délais en cas de recours.

La réponse parvient très souvent rapidement au demandeur. Remarquons que les autorités publiques sont tenues de répondre aux demandes dans les meilleurs délais et au plus tard dans les deux mois. Certaines administrations semblent délivrer la réponse à la demande non pas aussi rapidement que possible mais à la fin de l’échéance.

Le demandeur peut recevoir copie des documents, "le coût réel de ces copies étant à sa charge". Les instances publiques ont parfois fixé un coût de la photocopie abusif et dissuasif. On peut se demander pourquoi les textes ne précisent pas ce coût. La jurisprudence de la Commission de recours considère comme acceptable un coût de 8 ou 10 F la copie. Ce qui est, au vu des prix pratiqués dans le commerce, encore cher. En outre, ce coût devrait, selon nous, être dégressif en fonction du nombre de pages photocopiés.

La procédure en recours est performante. A relever cependant que les délais s’avèrent fort longs, surtout dans le cadre de dossiers de demandes de permis ou de projets. Ainsi par exemple, le demandeur n’ayant pas obtenu de réponse à sa demande peut introduire un recours dans les 15 jours qui suivent l’échéance du délai de 2 mois dont l’autorité publique dispose pour répondre à la demande. Ce délai de 2 mois pourrait utilement être ramené à 1 mois.

La Commission de recours n’a aucun pouvoir contraignant vis-à-vis de l’autorité administrative qui refuserait de respecter ses décisions. La Commission de recours peut toutefois communiquer, elle-même, au demandeur les informations dont elle dispose. Il faut bien admettre que l’autorité administrative qui ne répondrait pas aux injonctions de la Commission de recours ou qui y répond mais hors délais, se discrédite encore davantage aux yeux des citoyens.

Le droit à l’accès à l’information en environnement est garanti par les textes légaux wallons. Mais la concrétisation de ce droit est, avant tout, une question de réelle volonté, de la part des instances publiques et politiques, de reconnaissance "du droit des usagers de l’environnement, gardiens d’un patrimoine collectif, de prendre part activement aux choix qui affectent le milieu" (d’après B. Jadot, "Le droit à la conservation de l’environnement").

Les réticences à la transparence ne sont que les reflets d’une certaine rigidité d’un service public que les citoyens sont amenés à déprécier. Cette attitude suscite défiance et repli sur soi, explicitant, entre autres, le syndrome du "Nimby". L’accès à l’information est un préalable indispensable à la participation de la population aux choix qui affectent le patrimoine environnemental collectif. Il s’agit maintenant que les déclarations relatives à la participation citoyenne et responsable soient confortés par l’attitude des fonctionnaires et représentants politiques de façon à réellement permettre cette participation.

Si le décret sur l’accès à l’information en environnement est correctement appliqué, encore faut-il favoriser et développer une réelle reconnaissance du droit à l’accès à l’information en environnement essentiel à la nouvelle citoyenneté responsable.

Pour ce faire:

• La population tout comme les autorités publiques devraient mieux connaître l’existence du décret. Une information à ce propos devrait être diffusée (notamment par le biais d'un fascicule à distribuer dans la population par l’intermédiaire des guichets communaux, ou encore par une campagne d’information ciblée...).
• Les autorités publiques pourraient être mieux informées sur le décret et ses arrêtés d’exécution, mais aussi sur la nécessité de la transparence administrative et d’établir une meilleure relation avec la population. Cette information auprès des autorités publiques permettrait d’éviter les renvois d’une instance à l’autre. Ayant connaissance du décret et celui-ci étant mieux connu dans la population, les institutions publiques veilleraient à recevoir correctement les demandes d’informations (sans, par exemple, s’inquiéter au préalable des intentions du demandeur) et à y répondre, selon "le principe de bonne administration".
• Etant donné qu’il n’est pas toujours évident de savoir à quelles instances s’adresser pour obtenir une information déterminée, il faut établir une liste de toutes les autorités publiques tombant sous le champ d’application du décret, de leurs compétences, de leurs adresses de contact et du type d’informations susceptibles d’être communiquées. Cette liste devrait être diffusée, par le biais par exemple du Service documentation de la DGRNE, sur le site Internet de la DGRNE et par des organismes intermédiaires tel qu’Inter-Environnement Wallonie.
• Il faudrait également clarifier, aux yeux du public, quelles sont les informations environnementales pour lesquelles il faut s’adresser à une instance fédérale. N’est-il pas d’ailleurs, à ce propos, possible d’organiser un relais régional où cette information serait accessible? (Il s'agit notamment des données relatives à la qualité de l'air). Cette information pourrait s’étendre aux données environnementales de compétence fédérale (le nucléaire par exemple), au moins sous forme d'une publication succincte reprenant les compétences, et les coordonnées des administrations fédérales et des organismes publics concernées par l’environnement.
• Un site Internet relatif à l’accès à l’information en environnement serait utile.
• On peut aussi recommander une plus grande publicité de la jurisprudence de la Commission de recours, notamment en ce qui concerne les informations qui s’avèrent être accessibles.
• Parmi les informations qui peuvent ne pas être communiquées, la directive européenne reprend les données "dont la divulgation aurait pour effet de porter atteinte à l'environnement". Cette limitation pourrait être ajoutée à la liste des exceptions prévues par le décret wallon, en précisant que c’est dans l’intérêt de la protection des espèces. L’administration s’est avérée diligente en la matière.

Ajoutons enfin que la Commission de recours précise bien les limites des données qui peuvent ne pas être communiquées, en particulier ce qu’il faut entendre par "documents inachevés". On peut insister sur le fait que les résultats de mesures ou d’analyse non interprétés ne peuvent en aucun cas, selon nous, être considérés comme document inachevé, que ces résultats soient validés ou pas. Ces résultats doivent être accessibles. Il importe que le citoyen puisse prendre connaissance de résultats, sous forme de données chiffrées telles quelles, de façon à pouvoir les interpréter lui-même et les comparer avec la réalité et/ou des données publiées par ailleurs. En outre, il est toujours possible qu’il y ait des erreurs dans l’interprétation que fait l’autorité de résultats ou encore que certains résultats ne soient pas interprétés par les autorités publiques et donc jamais rendus publics. Nous proposerions, dans les cas de demandes de résultats qui s’avèrent être encore non validés, de joindre, aux données communiquées, une "remarque importante" mettant en garde le demandeur sur ce fait et les risques à l’interprétation. Cela n’enlèverait rien à la souveraineté de l’administration et au sérieux de son travail. Maintenant que "les résultats de mesures non interprétés" ne sont plus dans la liste des exceptions qui peuvent ne pas être communiquées, ces données sont, semble-t-il, clairement communicables.

La procédure relative au droit d'accès à l'information en environnement prévue par la législation s'avère satisfaisante. On peut proposer les quelques possibilités d'améliorations suivantes:

• La demande pourrait se faire également sur place, oralement, et être consignée dans un registre, de manière similaire à celle prévue par l’ordonnance bruxelloise. Ce serait donc à chaque autorité publique d’organiser cette possibilité de consultation sur place et la tenue du registre. On peut imaginer que, de manière similaire à ce que prévoit l’ordonnance bruxelloise, chaque autorité publique établisse une liste des documents qui peuvent être consultés directement sur place et, le cas échéant, tienne à jours certaines données. La possibilité de consultation sur place requiert un espace dans les locaux avec tables et chaises.
• Le délai de réponse à une demande pourrait être porté de 2 à 1 mois, la procédure en recours restant inchangée. Ce délai est déjà vérifié dans les faits dans de nombreux cas.
• Le législateur pourrait préciser le coût réel de la photocopie. Nous proposons pour rencontrer le souci d’accessibilité de l’information en environnement, un prix conforme aux prix du marché d’environ 1,30 F et un tarif dégressif en fonction du nombre de photocopies.

5. L’information active

Les autorités publiques, en tant que "service public" aux citoyens et financé grâce aux impôts, se doivent de répondre aux demandes d’information des citoyens, dans le souci de la transparence administrative de leur action. Elles doivent en outre informer les citoyens quant à leur organisation, leurs compétences, leurs actions. Cette information active, vers les citoyens, en clarifiant ce que sont et font les instances publiques ne peut que contribuer à rapprocher celles-ci de la population et à rétablir la confiance perdue. C’est crucial, en terme de démocratie, dans le contexte actuel de méfiance de la population. En réponse aux dysfonctionnements institutionnels, l’accès à l’information et la participation aux processus décisionnels peuvent induire des processus constructifs au sein de la société et porter remède aux syndromes du repli sur soi et du NIMBY.

La "citoyenneté responsable" repose sur trois principe fondamentaux: le droit d’accès à l’information, le droit à la participation au processus décisionnel et le droit d’accès à la justice. Ce sont les trois piliers de la Convention d’Aahrus, signée en juin 1998 par une quarantaine de pays, dont la Belgique.

"Gardiens d’un patrimoine collectif, les usagers de l’environnement doivent aussi se voir reconnaître le droit de prendre part activement aux choix qui affectent le milieu. Ceci appellent la mise en place de procédures garantissant le débat démocratique. L’expérience montre que le système représentatif classique ne suffit pas et qu’il y a lieu d’aménager des procédures associant plus étroitement le citoyen aux décisions." (Benoît Jadot, Le droit à la conservation de l’environnement, Aménagement Environnement, janvier 1997).

L’accès à l’information en permettant la transparence administrative tend à responsabiliser les décideurs et gestionnaires de l’environnement tout comme les pollueurs. Il ne suffit pas de reconnaître le droit à l’accès aux informations disponibles, il faut encore assurer l’information active de la population sur l’état de l’environnement, les pressions multiples qu’il subit, les contributions respectives des différents acteurs à ces pressions, les effets sur l’environnement et la qualité de vie ainsi que les mesures prises pour répondre à ces problèmes. Cette information devrait être à même de permettre au public de faire des choix de société en connaissance de cause (et on pense plus particulièrement au développement durable), de prendre en charge son cadre de vie, sans cela livré aux intérêts particuliers (promoteurs immobiliers, aux intérêts financiers, industriels, agricoles...). L’accès à l’information contribue à la réinsertion des différents acteurs économiques dans leur contexte urbanistique, environnemental et social. L’information de la population est indispensable à la gestion durable de l’environnement.

L’accès à l’information est un préalable indispensable au processus de participation, que ce soit sous forme de consultation ou de concertation. La participation peut être, si la volonté politique est telle, un véritable outil d’aide à la décision. Elle consiste en "un partage du pouvoir d’analyse et de préparation de la décision, ainsi qu’en l’élaboration de projets en commun par tous les acteurs concernés" (Guide du PCDEN). La participation, en ce sens, ne remet pas en cause le fait que la décision ultime revient de droit aux autorités publiques, mais permet l’élaboration de politiques transparentes acceptées de tous (responsabilité partagée).

La participation citoyenne requiert l’accès à l’information, en amont des processus décisionnels, avant que les choix ne soient devenus irréversibles.

Enfin, la transparence administrative ne sera pas tant le fait d’obligations légales que de la réelle volonté des différentes administrations et autorités publiques.

5.2.1. La publicité de l’administration

Dans le cadre de la loi sur la publicité de l’administration, "afin de fournir au public une information claire et objective sur l’action des autorités administratives fédérales", il est prévu des dispositions en matière d’information active (loi du 11 avril 1994).

Une publicité active dans les provinces et communes est maintenant également prévue par la loi du 12 novembre 1997 relative à la publicité de l’administration dans les provinces et les communes (M.B., 19 décembre 1997).

Cette loi innove en la matière. Le but poursuivi est "fournir au public une information claire et objective" sur l’action de l’administration. A cette fin un fonctionnaire est chargé de concevoir et réaliser l’information concernant toutes les autorités administratives dépendant de la province ou de la commune. La province ou la commune publie un document qui décrit les compétences et l’organisation du fonctionnement de toutes les autorités administratives qui en dépendent. Ce document, éventuellement payant au prix coûtant, est à la disposition de toute personne qui en fait la demande.

Autre élément qui est précisé et pourtant semble aller de soi: toute correspondance émanant de l’autorité administrative doit comporter nom, qualité, adresse, téléphone de l’agent traitant susceptible de donner plus d’informations.

Enfin, toute décision ou acte administratif émanant de la province ou de la commune notifié à un administré doit indiquer les voies de recours possibles, les instances compétentes, les formes et délais à respecter, "faute de quoi le délai de prescription pour introduire le recours ne prend pas cours."

La directive du 7 juin 1990 concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement exige que soit garantie dans les Etats membres l’accessibilité à l’information environnementale à chaque citoyen qui en fait la demande. Elle prévoit en outre de la part des autorités publiques une obligation d’information active et a été la base légale de la publication des états de l’environnement (article 7): "Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour fournir au public des informations générales sur l’état de l’environnement au moyen, par exemple, de la publication périodique de rapports descriptifs." Cette information active "constitue non seulement un outil scientifique précieux mais permet également de mieux sensibiliser la population aux problèmes d’environnement". (N. de Sadeleer, cité par de Hemptinne).

La participation du citoyen à la gestion de l’environnement est un principe enraciné dans la Déclaration de Rio de 1992 sur l’environnement et le développement: "La meilleur façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens au niveau qui convient" (10e principe).

La Conférence des ministres de l’environnement de la Commission économique pour l’Europe des Nations Unies a fait un pas en ce sens en juin dernier à Aahrus, au Danemark. La Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, dite Convention d’Aahrus, consacre le droit de vivre "dans un environnement propre à assurer la santé et le bien-être" et impose l’obligation de "protéger et améliorer l’environnement dans l’intérêt des générations présentes et futures."

Cette convention est primordiale étant donnée sa portée géographique très large (Commission économique des Nations Unies pour l’Europe) et parce qu’elle reflète aussi l’évolution du droit à l’accès à l’information d’une forme passive à une forme active qui doit être un véritable outil d’aide à la décision

La convention d’Aahrus ne bouleverse pas, du moins pas fondamentalement, le droit régional wallon, la directive européenne, dont elle s’est largement inspirée, étant correctement transposée.

Cependant, la Convention d’Aahrus affine et développe les concepts de base nécessaires à une démocratie participative. La Convention d’Aahrus s’articule autour de trois axes: le droit à l’accès à l’information, le principe de la participation au processus décisionnel et l’accès à la justice.

Par rapport à la directive européenne sur le droit d‘accès à l’information en environnement, la convention d’Aahrus apporte, en ce qui concerne l’information passive, certaines précisions (voir 2.).

Mais surtout, la Convention d’Aahrus fait place d’une manière plus exhaustive que la directive européenne à l’information active. Elle prévoit plus particulièrement:

• que les données environnementales soient tenues à jour;
• l’obligation de fournir aux autorités publiques l’information environnementale, notamment celle relative aux émissions par exemple;
• l’obligation de diffuser l’information requise en cas d’urgence;
• la qualité et l’accessibilité des données détenues.

Le deuxième axe de la convention concerne la participation au processus décisionnel, notamment pour les projets cités en annexe de la Convention (inspirée de la liste des projets soumis à études d’incidence) ainsi que pour les plans, programmes, politiques et projets réglementaires. Une disposition prévoit la publicité des "projets" en tant que tels.

Le troisième axe, relatif à l’accès à la justice, porte sur la nécessaire existence des moyens de recours et sur un droit d’action en justice. L’accès à la justice, le troisième pilier de la Convention d’Aahrus, est théoriquement assuré en Wallonie. En effet, les citoyens disposent d’un recours s’ils se voient refuser l’accès à l’information qu’ils ont sollicitée. Ils disposent également des moyens de recours prévus par les différentes procédures de délivrance des permis, du droit d’action pour les associations, des référés administratif et judiciaire ou encore de l’action en cessation.

L’accès à l’information, des processus de participation et l’accès à la justice donne à la population les moyens d’agir pour protéger son environnement. Les autorités quant à elles sont amenées à rendre des comptes sur leur gestion de l’environnement et sur le contrôle qu’elles exercent sur les pollutions.

La Convention d’Aahrus entraînera la révision de la directive 90/313 relative à la liberté d’accès à l’information en environnement.

5.3.1. Les outils existants

A. Les états de l’environnement

L’Agence européenne de l’environnement a publié en mai 1998, "Europe’s Environment: The second Assessment", constat devant servir de base à la définition de priorités politiques et conçu à l’occasion de la conférence d’Aahrus. Ce rapport fait suite à un premier rapport: "Europe’s Environment: The Dobris Assessment", publié en 1995, qui fut proposé à la conférence interministérielle de Sofia. Ces états de l’environnement européen sont une base d’informations essentielle sur l’environnement européen où s’insère la Belgique. Ils rendent accessible une somme importante de données fournies par les Etats membres sous forme d’une synthèse de données agrégées.

La Région wallonne a traduit l’obligation d’information active de la directive européenne par la publication de rapports sur l’état de l’environnement wallon. Ou encore, en soumettant à enquête publique les programmes sectoriels établis dans le cadre du Plan d’environnement pour le développement durable (jusqu’à présent seuls les plans relatifs à la gestion des déchets et aux CET ont été mis à l’enquête publique) (article 4, décret du 21 avril 1994 relatif à la planification en matière d’environnement dans le cadre du développement durable).

La publication des rapports relatifs à l’état de l’environnement en Wallonie est une base d’information essentielle pour le citoyen. Toutefois, pour répondre à leur objectif, la conception et la publication des états de l’environnement devraient permettre une comparaison de l’état de l’environnement d’un endroit à un autre et de son évolution dans le temps, d’une année à l’autre.

Relevons deux autres initiatives remarquables d’information active: les sites Internet du Cabinet de Ministre de l’environnement et de la DGRNE: http://envagri.wallonie.be et http://environnement.wallonie.be.

Ces sites reprennent essentiellement la législation et les questions parlementaires. Des données relatives à la qualité de l’air sont également accessibles ou encore l’annuaire de l’environnement et certaines publications.

Comme autres outils sont à relever les centres d’accueil de la Région wallonne qui assurent des permanences et diffusent les documents de la Région ainsi que le téléphone vert: 08001/1901.

D’autres outils d’information sont développés, qui relèvent davantage de la mise en oeuvre des politiques gouvernementales (Réseau éco-consommation, CRIE,...).

Le but n’est certes pas de faire des publications coûteuses, mais bien de donner une information lisible, attrayante, schématique tout en étant complète, même si elle n’est pas exhaustive. Les publications, telles que notamment les états de l’environnement, devraient être accompagnées d’un fascicule de synthèse, au message clair, accessible au citoyen et au représentant politique.

Internet est une voie d’information parmi d’autres. En effet, tout le monde n’est pas "branché". Il faut savoir aussi que l’information par Internet requiert une conception des sites adéquate. Il ne s’agit pas de copier les documents tels quels. Le Plan des CET par exemple sur Internet, ce n’est pas de l’information! Il faut adapter la présentation de l’information: en "couches" (du plus simple au plus compliqué), en plusieurs sites (amateurs, professionnels).

L’accessibilité à l’information dépend en outre, très pragmatiquement, des possibilités de consultation sur place (locaux, tables, chaises, photocopies...) lors par exemple des enquêtes publiques ou lors de recherches de documents. Cette accessibilité doit être organisée et prévue.

L’accès à l’information et une information active de la part des autorités publiques sont un préalable indispensable à la participation citoyenne.

L’organisation de l’information détenue par les autorités publiques (structure, listes, registres, fichiers...) est requise pour au moins trois raisons: faciliter l’accès à l’information, rationaliser les coûts liés à l’accès du public à l’information, faire connaître à la population quels sont les informations dont les autorités publiques disposent.

Les informations nécessaires à la participation citoyenne peuvent se répartir en trois groupes:

• l’information relative aux autorités publiques et à leurs compétences;
• les données et les informations environnementales;
• l’information relative aux procédures de décisions, projets, plans et programmes.

Chacune des autorités publiques, commune, province, instance régionale, doit s’attacher à donner une première information au public: celle de leur organigramme fonctionnel et compétences. Quel est leur mode de fonctionnement? Quels sont les différents services ou divisions? Quelles sont précisément leurs activités? Peut-on les contacter? A qui faut-il s’adresser?

Cette information peut être reprise dans une brochure et sur un site Internet.

Chaque courrier ou dossier mentionne clairement le nom de l’agent traitant. On doit pouvoir le joindre, le cas échéant, par téléphone.

Ce type d’information balaie l’anonymat et responsabilise les agents.

Une gestion saine et dynamique d’une institution requiert également la publication de son programme d’activités et de rapports annuels.

Les données environnementales doivent être fiables et de qualité. Elles doivent aussi être cohérentes entre elles et être diffusées par des autorités crédibles et indépendantes. Que certaines données manquent encore importe peu, pour autant qu’elles soient identifiées comme telles et que l’utilisateur soit bien conscient qu’il dispose de données incomplètes, ce afin d’éviter les risques d’incompréhension ou d’erreurs. Il importe, pour les résultats dont l’autorité dispose, de préciser l’origine des données, le nombre de mesures desquelles elles sont déduites, les modes d’échantillonnage et d’analyses. Outre les données environnementales en tant que telles, leur analyse constitue plus spécifiquement l’information environnementale à proprement parler.

De nombreuses données existent déjà. Il s’agirait d’une part de faire connaître les rapports existants (ISSEP, réseau qualité des eaux de surface, Réseau qualité air Céline etc.) et les sites Internet correspondants. D’autre part, à partir de l’ensemble des données existantes au niveau régional, il s’agirait de rendre accessible au niveau communal l’ensemble des données qui concernent le territoire communal.

L’ensemble des données existantes y compris, les données interrégionales, en particulier les flux transrégionaux en matière de déchets, d’eau etc., relatives au territoire wallon, devrait être structuré de façon à faciliter leur accessibilité et leur lisibilité. On notera que les données relatives aux radiations ionisantes, de compétence fédérale, se trouvent néanmoins dans le rapport régional Mira-T 1998 de la Vlaamse Milieumaatschappij. Ce qui est logique, puisque les données relatives au territoire flamand, quelque soit la compétence institutionnelle, intéressent bien évidemment la population.

Il y a plusieurs échelles différentes d’information du public, chacune ayant des centres d’intérêts spécifiques, comme le niveau belge, le niveau régional, le niveau communal ou les niveaux de types écologiques tels que les bassins versants par exemple. Une centralisation régionale de ces données avec un dispatching au niveau communal irait de pair avec une économie de moyens.

Le droit à l’accès à l’information concerne au premier chef les documents et rapports réalisés pour le compte des différentes administrations et Cabinets ministériels. La population est tenue dans l’ignorance de l’existence de ces documents qui concernent directement son cadre de vie. N’en connaissant pas l’existence, le citoyen ne peut réclamer d’y avoir accès! Dès lors, chaque autorité publique devrait tenir à jour une liste des références, accompagnées d’une synthèse, des études, rapports, appels d’offre, cahier des charges etc., qui ont été ou sont réalisés pour son compte.

Plus spécifiquement destinée aux entreprises, plus particulièrement les PME, une veille réglementaire, c’est à dire le suivi au jour le jour des dispositions légales intéressant les entreprises, de manière pragmatique et fonctionnelle, pourrait être organisée par l’administration régionale. La publicité de cet outil et son accessibilité aisée rendrait inadmissible le prétexte de l’ignorance des dispositions légales derrière lequel se retranchent parfois les entreprises et les aiderait à les respecter au fur et à mesure de l’évolution de la législation..

Des indicateurs et un tableau de bord lisible sont à mettre au point afin de "donner une image objective de l’évolution des différents compartiments environnementaux, des pressions exercées par les activités humaines et de l’efficacité des mesures prises par rapport aux normes et aux objectifs fixés dans les différentes politiques environnementales." (Rapport d’activités 1997, Services du Directeur général, DGRNE) Un set réduit d’indicateurs clefs pourrait être régulièrement diffusé par les médias (à l’instar du "baromètre allemand) accompagnant les indicateurs économiques.

Au niveau régional d’une part, et au niveau du territoire de la commune d’autre part, certaines données concernent le citoyen au premier chef: la qualité de l’air, celle des eaux, l’inventaire des ressources naturelles tels que les arbres et haies, bois, prairies humides, réserves naturelles, zones protégées, l’occupation de l’espace (friches industrielles, entreprises, habitat etc.), la production et la collecte des déchets ménagers. Etant données que ces données existent en ordre dispersé, il faudrait les organiser et les rendre (plus) facilement accessible, en particulier au niveau de la commune.

D’autres données intéressent bien évidement le citoyen, telles que, par exemple, les relations entre les polluants et la santé. Dans la mesure du possible, les informations à ce propos devraient également être rendues publiques: références et études réalisées pour les autorités publiques, résultats de mesures de polluants dans le lait, etc.

D’autres données concernent au premier chef la population: celles relatives aux permis d’environnement et aux émissions. Ces données sont d’importance régionale (synthèse globale par secteurs, transports etc.) et locale (émissions dans l’air ou l’eau de l’entreprise X).

Une gestion adéquate de l’environnement communal suppose la tenue d’un registre des permis (d’exploiter, de déversements des eaux etc.). La tenue d’un registre des émissions (par émetteur et non pas par polluant) peut utilement compléter le registre des permis. Ces registres pourraient être intégrés et devraient être accessibles à la population par consultation à la commune et sur un site Internet. L’accessibilité à ces données ne peut qu’induire l’augmentation des performances environnementales des entreprises. De telles données permettent de comparer les performances entre les différentes entreprises et d’évaluer les réductions des émissions au cours du temps. Ces données pourraient répondre aux préoccupations immédiates du riverain. Il importe que l’information soit présentée en fonction de l’intérêt du public: "J’habite telle commune. A quelle pollution suis-je exposé (air)? Quelle est la pollution du cours d’eau qui traverse la commune? Quelles sont les sources de pollution recensées et leurs contributions respectives à ces pollutions de l’air et de l’eau?"

Dans le même ordre d’idées, les déchets pourraient être répertoriés par entreprise (ceux qui entrent et ceux qui sortent). Certaines entreprises doivent tenir un registre en matière de déchets. Pourquoi ces données doivent-elles demeurer confidentielles?

La publication des données concernant les contrôles exercés par les communes et la DPE doit aussi être prévue.

Le registre des émissions n’est pas utopie. Le registre des émissions polluantes de certaines installations est une obligation prévue dans le cadre de la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution. Le Vlarem II prévoit déjà un rapport annuel pour certaines entreprises. Ce rapport précise les méthodes de contrôles des émissions mises en oeuvre, les méthodes d’analyses, d’échantillonnage et leurs fréquences.

Aux USA, le Toxics Release Inventory (TRI) portent sur 600 substances. Il reprend pour chaque entreprise concernée, les quantités émises en regard des quantités qu’elle est autorisée à émettre ainsi que les transferts. Plus exigeant est le Release and Pollution Prevention Report (RPPR) de l’Etat du New Jersey. Le Chemical Release Inventory (CRI) en Grande Bretagne, est réalisé par l’institution qui délivre les autorisations. Les entreprises font rapport chaque année sur leurs émissions.

La Convention d’Aahrus, faisant écho à la directive IPPC, prévoit également l’organisation d’un système d’inventaire des données relatives à la pollution d’origine industrielle dans une base de données informatisée accessible au public.

Les données relatives à l’état de l’environnement et aux émissions se retrouveraient au minimum à deux échelles différentes, l’une régionale, l’autre locale. Ces données, et leur évolution dans le temps, sont, en principe, utilisées par les autorités, pour évaluer la performance des mesures prises et redéfinir les objectifs futurs. Les rendre plus accessibles, facilite leur utilisation dans la gestion environnementale. A cet égard, l’exploitation des données disponibles nécessite que les concepts de base et les limites d’application soient connues (qualité des données). Il est un fait également que les états de l'environnement doivent, ou devraient servir de documents de référence lors de l'élaboration des politiques environnementales.

L’accessibilité de ces données est aussi un stimulant pour les différents acteurs environnementaux (administration, population et entreprises), qui permet de mieux comprendre le fondement des mesures prises (responsabilisation). Ces données sont notamment utiles, y compris pour le monde associatif, pour pouvoir estimer si les objectifs fixés (notamment dans les accords internationaux) peuvent être atteints.

Chaque institution publique doit élaborer un programme d’actions annuel explicitant ses échéances, objectifs et moyens. De même, accompagnant son rapport d’activités, elle devrait communiquer annuellement une évaluation des actions entreprises (dans le cadre notamment de la mise en oeuvre de plans et programmes). La population attend légitiment des autorités qu’elles disent ce qu’elles font, pourquoi et comment.

Les autorités publiques doivent communiquer les projets en cours d’élaboration, en cours de discussion ou en cours de réalisation ainsi que les procédures de négociation. A titre indicatif, au Canada, afin de faciliter la participation du public au processus d’évaluation, le registre public fédéral mentionne tous les documents produits, recueillis ou reçus lors de l’évaluation environnementale de projets publics.

De même, les autorités publiques doivent communiquer leurs décisions et les motivations qui les sous-tendent.

La qualité de la publicité des décisions des demandes de permis pourrait à cet égard être améliorée. En effet, la décision pourrait être notifiée aux personnes qui se sont manifestées lors de l’enquête publique. La motivation de la décision devrait expliciter s’il a été tenu compte ou non des observations recueillies lors de l’enquête publique. Les voies et modalités de recours doivent être précisées. Actuellement, la publicité des décisions s’avère fort discrète. Les citoyens ne sont pas toujours convaincus de l’utilité de participer à une enquête publique, ayant l’impression que leurs observations ne sont de toute façon pas prises en compte.

Les avis d’enquêtes publiques, outre les dispositions légales, pourraient systématiquement être communiqués aux associations qui en font la demande, tout comme les ordres du jour des conseils communaux et des réunions de la CCAT.

Les P.V. des conseils communaux doivent être plus accessibles. La population devrait facilement pouvoir en obtenir une copie.

Les ordres du jour et les avis des CCAT, CWED, CRAT et autres commissions consultatives devraient être publiés (pas seulement les avis remis dans le cadre des enquêtes publiques mais également les "rapports" au ministre ou au Collège des bourgmestre et échevins.

Selon l’information à diffuser, différents moyens seront envisagés: journal communal, affichage public, brochure de présentation de l’autorité publique, rapport d’activités annuel, site Internet... Un point de contact à la commune pourrait recevoir les demandes d’information et y répondre.

La consultation, la concertation ou toute forme de "participation" requièrent au préalable une information et l’accès à tous les documents nécessaires et utiles. Une véritable participation au processus décisionnel suppose un accès à l’information permanent, continu et aisé, en amont des processus décisionnels.

La consultation est le processus par lequel l’autorité publique demande aux citoyens leurs avis.

La concertation implique le dialogue, "un partage du pouvoir d’analyse et de préparation de la décision, ainsi que l’élaboration des projets en commun par tous les acteurs concernés."

Bien plus qu’une simple consultation, la participation est "une véritable association à la prise de décision".

Consultation ou réelle participation, le processus participatif doit débuter le plus en amont possible, avant que les choix ne soient devenus irréversibles. (D’après "Le guide pratique du PCEDN".)

La consultation du public est assurée par les procédures d’enquête publique dans le cadre des demandes de permis d’urbanisme et d’environnement ou encore d’études d’incidences de certains projets sur l’environnement.

Lors d’une étude d’incidences, le permis d’environnement prévoit la consultation de la population en amont de la procédure. Cela répond déjà en partie aux préoccupations rencontrées par la Convention d’Aahrus.

Enfin, la population est, dans une certaine mesure, consultée, par le biais de représentants aux commissions consultatives, telles que les Commissions régionales et communales de l’aménagement du territoire (CRAT, CCAT), le Conseil régional wallon de l’environnement durable (CWED).

Ces outils ont le mérite d’exister. Cependant, la participation effective des citoyens au processus décisionnels se heurte en pratique à de nombreuses difficultés.

Enfin, un réel "partenariat" est initié par les plans communaux de développement de la nature (PCDN) ou encore les contrats de rivières. L’effectivité de ce partenariat dépend de la capacité du pouvoir politique à s’appuyer sur une nouvelle forme de démocratie qui voit ainsi le jour. Ce type de partenariat associe tous les acteurs concernés par le territoire communal et la qualité de l’environnement (réseau associatif, enseignement, CCAT, services décentralisés de l’administration centrale...). Ce type de partenariat, malgré une gestion loin d’être évidente, présente l’intérêt de bénéficier de l’engagement coordonné de groupes de citoyens désireux de partager leurs compétences et leur énergie dans des actions concrètes et constructives d’intérêt public.

Des améliorations doivent être apportées aux outils existants que sont les enquêtes publiques et les commissions consultatives. Il faudrait par ailleurs innover en développant de nouveaux mécanismes de concertation. Ceux-ci sont au coeur de l’effort collectif visant au développement durable.

La participation, que ce soit au niveau régional ou communal, suppose d’abord l’accès à l’information et un processus d’information active en amont des processus décisionnels, avant que les choix ne soient devenus irréversibles. "De la transparence naît la confiance". La participation ne peut être effective sans une réelle volonté politique de considérer la population comme un "partenaire" à part entière. Enfin, la participation suppose des procédures pour pouvoir la mettre en oeuvre.

A défaut de concertation, la population a le pouvoir d’empêcher ou de retarder considérablement la mise en oeuvre des décisions prises à son encontre, en usant des voies de recours et des actions en justice. Les autorités publiques et les promoteurs privés ont donc un intérêt direct à assurer une réelle concertation. Une bonne concertation en amont vaut mieux que de longues procédures juridiques.

Dans le contexte actuel, l’enquête publique, plutôt qu’une consultation, consiste davantage à recueillir les protestations de la population concernée.

Les opérateurs ont tout intérêt à faire part de leur projet, de ses points forts et de ses points faibles, le plus tôt possible, même avant l’enquête publique (panneaux explicatifs, avertissement à la population concernée, personne de contact...). Une enquête publique, et à fortiori une concertation, n’a de sens que si le projet peut être revu ou remis en question (adaptations, modifications, alternatives...), et si le processus suivi est consensuel.

La transparence, et la confiance, sont sans doute l’unique remède au syndrome du NIMBY. Sans transparence, l’autorité publique et le promoteur d’un projet, donnent l’impression d’avoir beaucoup de choses à cacher... ce qui engendre la méfiance.

En fonction des leçons tirées d’expériences de terrain en Région wallonne, les procédures d’information et de consultation de la population, en aménagement du territoire et en environnement, pourraient être améliorées et uniformisées.

Le projet de décret relatif au permis d’environnement se révèle être très peu précis en ce qui concerne les modalités de l’enquête publique. Rappelons quelques éléments essentiels pour assurer une consultation effective de la population:

1. La durée de l’enquête doit être au minimum de 30 jours pour les établissements de classe 1 et 2. Les délais doivent être suspendus pendant les vacances scolaires, en particulier pendant les moins de juillet et d’août.
2. Le fonctionnaire technique et l’autorité compétente doivent pouvoir prendre connaissance des avis émis par la population et donc pouvoir en tenir compte dans leur avis/décision. (Or, le projet de décret ne précise pas quand, au cours de la procédure de demande d’un permis, doit avoir lieu l’enquête publique).
3. La clôture de l’enquête publique doit faire l’objet d’une séance publique (le projet de décret ne prévoit pas cette séance).
4. Les mesures de publicité préalable doivent être optimalisées: affichage de qualité, sur place et aux valves communales, avis dans les journaux régionaux, communication systématique des avis d’enquêtes publiques aux associations locales qui le demandent...
5. La population doit pouvoir consulter le dossier complet dans les locaux communaux, ce qui implique la mise à disposition de tables et chaises. Des copies doivent pouvoir être délivrées au "prix coûtant" sur demande. Cette consultation est assurée les jours ouvrables, ainsi qu’au moins une soirée de la semaine et le samedi matin. Il est utile que quelqu’un puisse donner des explications à qui le demande (dossier, procédure, décision...).
6. Un fonctionnaire communal assure la collecte des avis, suggestions et remarques du public, tant sous forme écrite qu’orale pour les joindre aux dossiers.

L’institution du conseiller à la participation, suggérée par Ecolo, serait à même de garantir pour la population une meilleure qualité de l’enquête publique.

Une enquête publique ne devrait plus être considérée comme une simple formalité, donnant l’impression à la population que, quels que soient ses avis, "les jeux sont faits". Pour améliorer la relation entre les autorités publiques et la population à cet égard, la publicité des décisions doit être améliorée: affichage de qualité, accessibilité au texte. La motivation de la décision est de première importance. Il importe que celle-ci reprenne les raisons pour lesquelles les remarques, avis et suggestions émis lors de l’enquête publique sont, ou ne sont pas, rencontrés. La décision et sa motivation devrait être portée à la connaissance de toutes les personnes qui ont participé à l’enquête publique.

L’évaluation des incidences est un outil d’aide à la décision précieux. Sans évaluation des incidences, l’autorité est amenée à prendre une décision sans connaître tous les détails du projet. A défaut d’études d’incidences, cette décision peut aboutir à de graves répercussions, insoupçonnées à priori, en matière de sécurité et d’environnement.

La consultation préalable du public, l’enquête publique et la réunion de concertation s’inscrivant dans la procédure relative aux études d’incidences s’avèrent essentielles en matière de participation citoyenne. Elles permettent d’attirer l’attention du fonctionnaire technique sur certains points particuliers. Or, plusieurs dispositions légales ne semblent guère révéler une meilleure prise en compte de l’information et de la consultation de la population sur les projets affectant son cadre de vie.

La nouvelle législation relative au permis d’environnement prévoit une liste fermée de projets soumis à études d’incidences. L’expérience montre cependant l’opportunité d’une étude d’incidences dans de nombreux cas. Priver l’autorité compétente d’évaluer l’opportunité de requérir une étude d’incidences, en motivant sa décision, est mal venue quand on sait l’insécurité qu’implique les seuils délimitant les projets soumis à étude d’incidences ou pas.

Le futur permis d’environnement prévoit une consultation du public avant l’introduction de la demande de permis, cette consultation devant permettre de déterminer les points à aborder lors de l’étude et les alternatives éventuelles à soumettre à l’auteur de l’étude. Cette disposition, conforme à la convention d’Aahrus qui prévoit l’information en amont du processus décisionnel relatif à un projet, constitue un progrès indéniable. Cependant elle ne porte que sur les projets de la liste fermée, soumis à étude d’incidences. En outre, le projet de décret est très imprécis quant aux modalités pratiques de cette consultation. Pour qu’il y ait consultation, il faut au préalable une information! A défaut de précisions, ce principe de consultation préalable pourrait bien rester lettre morte.

Le projet de décret prévoit également de dispenser d’évaluation des incidences sur l’environnement les projets situé dans le périmètre d’un plan de secteur ou plan communal d’aménagement qui a fait l’objet d’une étude d’incidences. Cette disposition enlève encore à l’essence même de l’évaluation des incidences sur l’environnement d’un projet déterminé.

Enfin, le projet de décret ne mentionne plus la tenue d’une réunion de concertation au cours de la procédure. Or, une réunion de concertation est enrichissante pour chacune des parties représentées: le promoteur du projet, les autorités publiques et les riverains. Cette réunion de concertation doit donc être maintenue, mais, pour être réellement de concertation, devrait survenir plus en amont de la procédure qu’actuellement et être précédée d’une phase d’information. L’idéal serait de créer une commission de concertation qui deviendrait l’espace de concertation continue tout au long de l’élaboration du projet.

La CCAT est dans une commune un organe de concertation important. La CCAT

est consultée sur les questions d’aménagement qui concernent la commune. Elle remet un avis motivé.

Cependant, les CCAT sont, dans de très nombreuses communes, politisées. Il faut donc leur rendre leur crédibilité et les rendre aux citoyens. Le problème réside dans la politisation de la nomination des membres des CCAT. Il faut que la CCAT soit le reflet des forces vives impliquées dans l’aménagement du territoire communal et assurer la représentativité des associations actives, indépendamment de leur obédience politique. Les représentants des administrations sont indispensables, tout comme les représentants du Conseil communal, mais dans un rôle d’observateurs ou de conseillers. Il est bon de rappeler que la CCAT est une instance de consultation appelée à remettre un avis. Une meilleure publicité sur la composition de la CCAT, les travaux de celle-ci, les avis qu’elle remet, permettrait que la CCAT soit effectivement le relais de la population auprès des instances communales. En effet, cette information ferait en sorte que les citoyens puissent contacter "leurs" représentants, en connaissance de cause, et contribuer ainsi au dynamisme d’une réelle instance de consultation. Dans la situation actuelle, le rôle de la CCAT est confidentiel et méconnu, et ses avis, dans de nombreux cas, selon les règlements intérieurs, sont frappés du sceau du secret (ce qui est bien entendu contraire au droit à l’accès à l’information en environnement (décret du 13 juin 191).

Les CWEDD, la CRAT et les autres commissions consultatives sont d’autres organes privilégiés de la participation citoyenne. Cependant, il faut veiller à ce que ces commissions soient bien le lieu du débat. Des négociations parallèles au fonctionnement optimal des administrations et des commissions nuisent au processus de participation et à la crédibilité des organes politiques. Par ailleurs, une meilleure publicité sur la composition de ces commissions, leurs travaux et avis donnerait davantage à ces commissions le rôle de relais effectif de la population auprès des instances régionales.

Le fonctionnement des commissions pourrait être amélioré: l’ordre du jour arrive fort tard, les dossiers à étudier sont conséquents et souvent très techniques, la participation des membres aux travaux requiert un énorme investissement en temps...

Une proposition d'amélioration serait de créer un "collège d'experts", chargé d'examiner la qualité des études d'incidences, avant consultation au CWED. Ceci permettrait de diminuer la charge de travail des bénévoles du CWED.

Une autre proposition d’amélioration serait de créer des sections provinciales de ces Commissions, chaque partie y déléguant un représentant local. Une autre proposition serait de décharger les commissions de l’examen de la qualité technique des dossiers présenté, celle-ci serait de la responsabilité de l’administration régionale. En ce qui concerne la participation au processus législatif, les commissions consultatives devraient pouvoir remettre un avis avant que le projet ne soit déposé en première lecture. Le CWED et la CRAT doivent être sollicités davantage sur les nouveaux projets de décrets et d’arrêtés du Gouvernement Le CWED et la CRAT doivent aussi pouvoir remettre des avis d’initiative.

Les ordres du jour et les avis des commissions doivent systématiquement être publiés et facilement accessibles.

En consultant la population, en lui permettant de remettre ses remarques, avis suggestions, le citoyen est associé au processus de décision, du moins si l’autorité publique tire de cette consultation "la substantifique moelle" et en informe les citoyens. Par la consultation, la population, en apportant des éléments d’information à l’autorité, peut influer la décision qu’elle est amenée à prendre. Bien entendu, la concertation est un processus qui associe plus étroitement le citoyen au processus décisionnel.

Quelque soient les outils de consultation et de concertation, il se pose toujours le problème de la représentativité de la population: qui représente la population dans une instance consultative? Ce problème se pose moins dans les procédures telles que les enquêtes publiques, où l’ensemble de la population concernée peut directement s’exprimer.

Avant que de développer de nouveaux outils, une première chose serait de valoriser et améliorer les outils existants, telles que les commissions consultatives. Par le biais des commissions consultatives, le citoyen est déjà, dans une certaine mesure, associé au processus décisionnel.

La participation au processus décisionnel en matière de législation est déjà, dans une certaine mesure, une réalité en Région wallonne. En effet, le législateur consulte à certaines occasions les fédérations des entreprises, des villes et communes et des associations de protection de l’environnement. Ces fédérations peuvent remettre un avis sur les projets de textes. Cette consultation pourrait devenir systématique et même faire l’objet d’une procédure de concertation bien établie, du moins pour les nouveaux textes.

Quand il s’agit de l’élaboration de plans et programmes régionaux, la population doit être prévenue et impliquée dès le début de la procédure. On peut suggérer la constitution de tables rondes impliquant les associations de protection de l’environnement.

Quand il s’agit de projets locaux d’infrastructures, d’implantations industrielles etc., une réunion de concertation dès les prémisses du projet est toujours avantageuse pour les trois parties que sont les autorités publiques, le promoteur du projet et la population. L’information de la population, tant lors de la phase d’élaboration du projet que lors de sa réalisation et de son exploitation, est essentielle. Quelques idées venues de France: l’instauration de plate-forme de concertation ou de commissions de débat public. On observe le fait que dans un contexte de concertation "les opposants" travaillent d’arrache-pied à améliorer le projet et à proposer des alternatives constructives. La procédure de la concertation devrait être déterminée par les textes légaux et être de la responsabilité des autorités publiques (tout en étant financée, au moins en partie, par les promoteurs des projets, par le biais de taxes spécifiques par exemple). Toutefois, le principe de la concertation, bien plus que de résulter d’une obligation légale, doit découler de la volonté du promoteur et du décideur d’associer la population au processus décisionnel. Sont particulièrement concernés les projets des intercommunales.

Les communes disposent d’autres outils, tels que l’enquête, le référendum ou la boîte à suggestions par exemple, pour consulter la population avant de prendre une décision. La commune peut également initier des procédures de concertation par quartier en fonction de ses objectifs de revitalisation, de réhabilitation ou de projet de ville nouvelle.

Sans doute un rêve, mais un retour aux sources de la démocratie pourrait se concrétiser par les forums du bourgmestre et les agoras régionaux, lieux de débats dont le sujet doit être défini au préalable.

Une initiative prise dans certaines communes wallonnes est celle d’une réunion annuelle organisée par les autorités communales dans les différentes entités du territoire communal. Cette réunion vise l’information et le dialogue. Y prennent part des représentants du collège et de l’administration dont l’éco-conseiller. La population est invitée. A l’occasion de ces rencontres, la commune peut informer la population de ses projets, et la population faire part aux autorités communales de ses doléances. Des améliorations au cadre de vie des habitants peuvent ainsi être facilement apportées. Ce genre de rencontres constructives et instructives de part et d’autre ne peut que rapprocher les instances communales de la population et contribuer ainsi à un état d’esprit plus favorable à la responsabilité citoyenne.

Au niveau de la commune, on peut imaginer une "commission participative pour l’environnement", le cas échéant avec des sous-commissions (paysages, habitat, circulation...), rassemblant les représentants communaux, des techniciens et les représentants des habitants, et dont le rôle serait de proposer les grandes lignes des projets communaux (gestion des déchets, mobilité, etc.). Les représentants de la population à la commission ne peuvent être sélectionnés par les autorités communales, ce afin d’éviter toute politisation. Des tables rondes, plus ponctuelles, pourraient également être organisées.

Une structure participative, émanant des associations locales, dont le rôle serait de dynamiser la participation citoyenne en étant la courroie de transmission entre les habitants et les autorités communales, est à imaginer. Elle serait un lieu d’échanges et de propositions concrètes. Elle pourrait s’appuyer sur des réunions d’habitants (quartier), précédant une confrontation des idées et projets avec des représentants communaux. Cette structure pourrait relayer auprès des autorités communales, et en collaboration avec elles, des propositions d’aménagement actif de certains quartiers ou collaborer à l’élaboration des projets d’aménagements prévus ou initiés par la commune ou le cas échéant par la Région. Cette structure pourrait être baptisée par exemple "Atelier public de l’environnement", d’inspiration française. Cette structure a comme intérêt d’impliquer directement les habitants et de les rendre responsables de leur cadre de vie.

Dans le contexte plus local du voisinage parfois bien difficile entre l’entreprise et les riverains, les comités d’accompagnement peuvent être un espace de dialogue entre l’entreprise, l’autorité communale et les riverains. Leur mise en oeuvre nécessite le respect de certaines modalités pour assurer leur fonctionnement adéquat (règlement d'ordre intérieur...). Les comités d’accompagnement sont des structures dont il faut encourager la constitution là où ces comités peuvent s’avérer utiles.

On constate qu’il existe beaucoup d’informations et pourtant le public ne trouve pas toujours réponse à ses questions. Les implications environnementales de tel ou tel projet restent peu précises; les informations fournies lors des enquêtes publiques sont insuffisantes; lors des études d’incidences, ces informations sont complexes. Les procédures et la législation relative à l’aménagement du territoire sont pour beaucoup de citoyens un jungle inexplorée. Le citoyen face au promoteur d’un projet (et aux autorités publiques) est démuni. Face à ce constat, des structures d’information et de guidance sont requises. Ces structures d’informations doivent pouvoir apporter une réponse "sur mesure" aux questions soulevées et assurer une guidance appropriée des citoyens dans leurs démarches. On peut imaginer pour remplir ce rôle d’interface et de relais entre le citoyen et l’administration, des Maisons de l’environnement ou des Cellules de guidance environnementale. Une Cellule mobile pourrait aider la population lors des enquêtes publiques. Ces structures doivent bien entendus être indépendantes du pouvoir politique et soustraite à toute politisation.

On pourrait imaginer une version wallonne du modèle québécois du "Bureau d’audiences publiques sur l’environnement" (Bape). Ce bureau aurait pour mission d’informer la population, de la consulter, de faciliter sa participation à l’élaboration d’un projet et d’en faire rapport aux autorités publiques concernées. Une des pierres angulaire d’un tel bureau est l’indépendance et l’impartialité de ses membres. La politisation d’une telle structure doit être évitée. Ce bureau serait une structure fixe institutionnalisé, disposant de centres de consultation accessibles. Comme au Québec, le statut juridique de ses membres leur permettrait d’avoir un statut "d’enquêteur" et d’exiger, le cas échéant, les documents dont ils connaissent ou soupçonnent l’existence et de les rendre accessibles au public. Le bureau pourrait réaliser, suite à une demande parlementaire, d’une association ou d’un particulier, des enquêtes relatives aux politiques, programmes, projets.

Le bureau aurait comme rôle de donner toute l’information sur les projets, en installant notamment outre ces centres de consultation fixes, des bureaux locaux temporaires. La population pourrait s’exprimer par le biais de registres mis à la disposition dans chaque centre de consultation. Le bureau aurait la charge d’aider les citoyens à comprendre les aspects techniques du projet. Pour quels types de projets y aurait-il audience publique? Autoroutes, routes, chemins, projet en matière d’énergie, barrages, curage et rectification des cours d’eau, aéroports...

Ces idées et d’autres encore seraient à approfondir.